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La Sala corrige la plana a la Asamblea también en la Ley de Extinción de Dominio

La Sala de lo Constitucional dice de los diputados que hace un mes reformaron la Ley de Extinción de Dominio que actuaron contra "su deber institucional de combatir la corrupción". Los magistrados emitieron este viernes 11 de agosto una medida para impedir que las modificaciones entren en vigor. Los diputados habían dicho en junio de 2016 que la ley cumplía tratados internacionales de combate a la corrupción, pero 13 meses después promovieron las reformas.

ElFaro.net / Publicado el 12 de Agosto de 2017

De izquierda a derecha, Salvador Sánchez Cerén, Guillermo Gallegos y Óscar Armando Pineda, titulares de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial respectivamente. En el tema de las reformas a la Ley de Extinción de Dominio, Gallegos las promovió y Sánchez Cerén las avaló, mientras que Pineda firma la medida cautelar que las vuelve papel mojado. Foto Óscar Rivera (AFP).
 
De izquierda a derecha, Salvador Sánchez Cerén, Guillermo Gallegos y Óscar Armando Pineda, titulares de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial respectivamente. En el tema de las reformas a la Ley de Extinción de Dominio, Gallegos las promovió y Sánchez Cerén las avaló, mientras que Pineda firma la medida cautelar que las vuelve papel mojado. Foto Óscar Rivera (AFP).

Las reformas a la Ley de Extinción de Dominio aprobadas 18 de julio de 2017 son un paso atrás en el combate a la corrupción y al crimen organizado, sostiene en un pronunciamiento la Sala de lo Constitucional emitido este viernes 11 de agosto. Los magistrados señalaron que cuando los diputados modificaron la ley debilitaron las herramientas con las que cuentan los tribunales y la Fiscalía General de la República para congelar bienes cuando estos han sido adquiridos de forma ilegal. “Las reformas anulan el deber institucional de combatir la corrupción”, sostiene la Sala, y por eso, emitió una medida cautelar para suspender la entrada en vigor de dichas reformas.

“De no suspenderla, se podría generar un daño irreparable o de difícil reparación, debido a que al ser aplicadas (…) podrían producir situaciones jurídicas consolidadas contrarias a los intereses de la justicia en la persecución del crimen organizado y la corrupción”, reza la medida cautelar.

Esta es la segunda vez en menos de tres años que la Asamblea intenta debilitar las herramientas de combate a la corrupción. En diciembre de 2014, los diputados aprobaron una ley para sustituir la Ley de Enriquecimiento Ilícito de 1959 con una Ley de Probidad que eliminaba, entre otros aspectos, el juicio civil de restitución de lo robado y la denuncia ciudadana. La Sala también eliminó aquella ley en enero de 2015 y declaró que se mantenían vigente la de 1959.

Este viernes, la Sala emitió la medida cautelar tras detectar indicios de fraude a la Constitución. Los diputados aprobaron la Ley de Extinción de Dominio en noviembre de 2013 con el argumento de que estaban obedeciendo tratados internacionales, pero 13 meses después, el 18 de julio de 2017, los diputados modificaron la normativa con el mismo argumento. En la práctica, dice la Sala, esas modificaciones dificultan el combate a la corrupción: “La existencia de un posible fraude a la Constitución deriva de la patente contradicción de las posturas institucionales que la Asamblea Legislativa ha sostenido al aprobar la LEDAB, al defender en este proceso la constitucionalidad de dicha ley, y al adoptar las reformas a la misma”.

“Si bien la incoherencia institucional de la Asamblea Legislativa –reza el escrito de los magistrados– no es una razón suficiente para invalidar las reformas a la ley, sí puede ser considerada como un indicio de fraude a la Constitución [porque] en principio se afirma que se ejerce la competencia atribuida por la Constitución para perseguir la adquisición o destinación ilícita de los bienes, pero luego se debilitan o anulan las herramientas legales para combatir el crimen organizado y la corrupción”.

El pronunciamiento de la Sala forma parte de un proceso que inició en diciembre de 2014, cuando el abogado Luis Pérez Bennett interpuso un recurso contra la Ley de Extinción de Dominio. La Sala admitió la demanda el 20 de junio de 2016, y estudiaban el caso cuando los diputados aprobaron hace un mes las modificaciones en contra de la opinión de actores como la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), el fiscal general, varios jueces salvadoreños y la Embajada de Estados Unidos en El Salvador.

Ahora la Sala también se pronuncia en ese mismo sentido. “Las reformas, en muchos casos, establecen regulaciones opuestas a las que se encontraban vigentes en el momento de la [demanda de diciembre de 2016]”, dice el escrito. “Podrían permitir la legitimación o protección de la adquisición de bienes por medios ilícitos o la destinación de los mismos a fines que no sean lícitos. Esto implicaría una violación a la Constitución y a las prescripciones de orden internacional contenidas en la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, la Convención de la ONU contra la Delincuencia Organizada Transnacional y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción”, añade.

Esta vez, los cinco magistrados de la Sala firmaron el escrito: Óscar Armando Pineda Navas, presidente de la Sala, acompañó a los cuatro magistrados –Belarmino Jaime, Florentín Meléndez, Rodolfo González y Sidney Blanco- que han firmado la mayoría de resoluciones desde 2009.

¿Cómo cambió la Ley de Extinción de Dominio?

La Ley de Extinción de Dominio –también conocida como decomiso sin condena– permite al Estado perseguir bienes sobre los cuales haya sospechas de que su origen sea ilícito, como en el caso del diputado Reynaldo López Cardoza; o que hayan sido usados para cometer delitos, como en el caso de los negocios y vehículos decomisados a supuestos pandilleros en la Operación Jaque.

Antes de que fuera reformada, los intereses detrás de la ley fueron capaces de crear dos bandos opuestos. Un grupo, conformado por la ONODC, la Embajada de Estados Unidos, la Fiscalía, el ministro de Seguridad y el Foro de Jueces Democráticos e Independientes (FJDI), promovía que la ley debía mantenerse tal cual, sin reformas. En el otro grupo estaban los diputados de la Asamblea Legislativa que ya habían anunciado la "necesidad" de modificarla. Para ese entonces, al Estado salvadoreño había recuperado 13 millones de dólares en activos gracias a esa ley, y había servido para decomisar bienes a políticos como el diputado López Cardoza.

Desde su creación en noviembre de 2013, la ley no tardó en generar detractores. En diciembre de 2014, el abogado Luis Mario Pérez Bennett pidió a la Sala de lo Constitucional que la declarara inconstitucional. Meses más tarde, la causa de Pérez Bennet ya tenía adeptos como el abogado Miguel Ángel Flores Durel, quien es el abogado de dos reconocidos personajes: la exprimera dama, Ana Ligia de Saca, acusada en el esquema de lavado de dinero que tiene preso al expresidente Antonio Saca; y José Adán Salazar Umaña (a) Chepe Diablo, también acusado por lavar más de 200 millones de dólares.

Contra la ley, Pérez Bennett, abogados y diputados argumentan que viola principios constitucionales como la seguridad jurídica, el derecho de todas las personas a conocer las reglas con base en las que sus actos serán juzgados, y sus bienes protegidos. Para ello, algunos abogados pedían que la ley tuviera una fecha límite para que la Fiscalía pudiera emprender una investigación, lo que en efecto la Asamblea hizo al colocar el plazo de 10 años. 

Gilmar Santander, un exfiscal colombiano de extinción de dominio, cree que esas reformas son contrarias a la naturaleza de la ley. “No puede ser que un ciudadano trabaje 30 años para comprar una casa, y otro ciudadano robe o haga sicariato para comprar una casa en menos tiempo, y que el Estado les diga a ambos: ustedes son iguales”, dijo Santander en una ponencia organizada por la FJDI el 21 de julio.

Santander participó en la redacción de la ley modelo de extinción de las Naciones Unidas, y El Salvador fue el primer país en adoptarla, y los diputados la aprobaron de forma casi unánime, con 82 de 84 votos en noviembre de 2013. Cuatro años más tarde, con un exdirector del ISSS condenado a devolver una fortuna al erario y con decenas de funcionarios enviados a juicios de enriquecimiento ilícito, una mayoría de diputados consideró que se habían equivocado.

Reformas más duras con los mareros que con los corruptos

La Ley de Extinción de Dominio surgió como una respuesta al fracaso de los procesos penales. “Los casos fallaban —dice la jefa de la oficina de UNODC en El Salvador, Mónica Mendoza— porque cuando los Estados empezaron a perseguirlas, las personas lo más fácil que hacían era insolventarse, pasar los bienes a su círculo de confianza: familiares o seres queridos”. Las personas preferían pagar las condenas y que sus familias disfrutaran los bienes. Esta ley es una respuesta a esa burla: persigue los bienes ilícitos, no a las personas.

La ley ha servido en El Salvador para recuperar unos 13 millones de dólares, entre dinero en efectivo, inmuebles y otros bienes como vehículos, según la UNODC. En Guatemala, donde una ley de extinción similar opera desde 2011, se han recuperado unos 40 millones de dólares, una mansión de la exvicepresidenta Roxana Baldetti valorada en 2.6 millones de dólares e incluso dos helicópteros, uno propiedad de Baldetti y otro del expresidente Otto Pérez Molina, según el Ministerio Público.

Ahora, con las reformas aprobadas, se diferencia la aplicación de la ley cuando se hace contra pandilleros y miembros del crimen organizado, y cuando se hace contra, por ejemplo, políticos acusados por delitos de corrupción. Antes, la ley presumía que todas las personas bajo sospecha de tener bienes de origen ilegal podrían verse privados de estos. Con la reforma, esa sospecha de culpabilidad sólo se mantiene contra pandilleros y miembros de organizaciones terroristas, mientras que el resto de personas sujetos de extinción de dominio, como funcionarios corruptos, tendrán la ventaja de contar con presunciones a su favor, que les permitirán incluso mantener la posesión de esos bienes, mientras dure la investigación.

La ley reformada pone también a la Fiscalía un límite de 10 años para perseguir un bien ilícito; pero en caso de que los delitos sean cometidos por pandilleros, narcotraficantes y criminales organizados, el límite se extiende a 30 años.  

El fiscal general, Douglas Meléndez, dice que estas reformas están dando “un trato diferenciado” a los ciudadanos, algo que es prohibido por la Constitución. “Creemos que 10 años de prescripción para delitos de cuello blanco no puede ser”, dijo Meléndez. El fiscal alega que el Estado podría incluso estar lavando bienes ilícitos, pues los legitimaría cuando se venzan los 10 años, aunque hayan sido obtenidos con ganancias de actividades criminales.

Al ponerle un límite de tiempo a la investigación, los diputados permitirán que el Estado legalice bienes que nacieron de forma ilícita. El fiscal Santander equiparó esa reforma a un juego de las escondidas: “Si en 10 años no me atrapan, gané”. El juez quinto de Sentencia de San Salvador, Luis Larrama, fue más allá y dijo que con esa medida “El Salvador se vuelve un paraíso de la corrupción y estructuras internacionales podrían venir a operar aquí”.

Mendoza, la jefa de la UNODC, asegura que los diputados están obligados a argumentar su razón para hacer este tipo de diferencias: “Tiene que haber una razón de política criminal. No sé si aquí tuvieron una valoración criminológica, basado en estudios que conocen frente al fenómeno del crimen organizado, para hacer esa diferencia”.

"La Constitución salvadoreña prohíbe la diferenciación arbitraria, la que existe cuando no es posible encontrar para ella un motivo razonable, que surja de la naturaleza de la realidad o que, al menos, sea concretamente comprensible”, dice la resolución de inconstitucionalidad 15-96, de la Sala de lo Constitucional. 

La versión descafeinada de la ley

Los diputados justificaron sus reformas al considerar que la ley “no ha estado dotada de las garantías procesales y constitucionales suficientes”, desde que entró en vigencia en 2013. Cuatro abogados penalistas dijeron a El Diario de Hoy que la Ley de Extinción de Dominio es una confiscación de bienes que no respeta el debido proceso.

Mendoza discrepa de ese análisis. “No es una confiscación, porque el Estado dice que no reconoce un objeto o inmueble con origen ilícito. Entonces, es como si ese derecho (a la propiedad) nunca hubiera nacido”. Mendoza cree que los diputados y abogados que promueven las reformas están confundidos debido a que la extinción de dominio, de entrada, “no puede competir con el proceso penal”.

El objetivo de una investigación penal es probar la culpabilidad de una persona que ha cometido un delito. En cambio, el objetivo de un proceso de extinción de dominio es probar la ilicitud de bienes, por ejemplo, si una casa fue comprada con ganancias del narcotráfico, o si un carro fue utilizado para recoger el dinero de una extorsión. “La presunción de inocencia no tiene que romperse porque esto no es penal”, dice Mendoza.

La versión descafeinada de la extinción de dominio permite también que las propiedades bajo investigación puedan ser entregadas “en depósito” a los familiares del propietario. Esto por ejemplo, habría beneficiado al diputado Cardoza, que reclamó que “lo han usado de experimento”, porque la Fiscalía impuso medidas cautelares a 12 de sus propiedades, incluida su residencia particular.

Otra modificación es que los imputados y su abogados tendrán acceso al expediente de extinción de dominio "desde la la fase de investigación", o sea, aún antes de que el caso haya sido presentado en tribunales. Esta es una ventaja impensable, por ejemplo, en investigaciones penales, porque equivaldría a que un acusado por homicidio supiera que los fiscales van tras de él antes de que se gire la orden de captura.

El juez Larrama cree que si “los bienes ilícitos si se dejan en manos de estas personas, fácilmente pueden utilizar maniobras para que después el Estado no los pueda recuperar”.  

Una tercera ventaja para los procesados es que la nueva ley elimina la figura de los "Bienes de Valor Equivalente"... que le permitía a la Fiscalía tomar bienes de un valor similar a aquellos que hubieran sido obtenidos producto de la ganancia de un delito, cuando las ganancias no pudieran ser localizables. Por ejemplo, decomisar un vehículo comprado legalmente, si se comprueba que el dinero usado era producto de un delito como recibir un soborno.

El fiscal Meléndez dijo además que las reformas pueden estar invadiendo el mandato constitucional de la Fiscalía y de los jueces, al ordenar que un caso que fue archivado tenga calidad de “cosa juzgada” después de transcurrido un año, como si ya hubiera pasado por el examen de un juzgador.

Las reformas aún no han entrado en efecto, dijo la Sala este viernes 11 de agosto, pues aunque ya fueron asancionadas por el presidente de la República, estas aún no han salido publicadas en el Diario Oficial. La Sala aclaró que cualquier uso que las autoridades den a la ley con sus reformas "se reputará inconstitucional". Los magistrados sostienen que la fecha de vigencia de una ley, se establece ocho días después —al menos— de su puesta en circulación del Diario Oficial en que aparece impresa la ley.