China: ¿una relación problemática?

Eran los primeros días de noviembre de 1979. Un par de semanas antes había asumido el cargo de ministro de Relaciones Exteriores de la Junta Revolucionaria de Gobierno. En una reunión, el embajador de la República de China (RC, que ahora llamamos simplemente Taiwán) – un general retirado del ejército nacionalista – me preguntó si seguiríamos reconociendo al legítimo gobierno de toda la China, instalado “provisionalmente” en Taipéi (capital de Taiwán) mientras no recuperaran el territorio continental perdido en la guerra civil con los comunistas. Le respondí que era un tema que no había sido ni siquiera puesto en la agenda de la Junta, pues toda la energía del gobierno estaba dedicada a enfrentar la difícil situación interna. Ante su insistencia, le dije que creía que no había espacio para una medida semejante. A continuación conversamos un poco sobre el conflicto chino, y al notar que yo tenía alguna información (desde adolescente me interesé en la historia de la guerra civil china), me demandó mi posición personal al respecto. Respondí que creía que después de treinta años de existencia real de dos Estados, la tesis de un solo Estado chino no era sostenible, que preferiría una situación similar a la las dos Alemanias y las dos Coreas, que no pretendían asumir el gobierno del conjunto de los pueblos alemán y coreano, y por lo tanto se podía reconocer a ambas partes; agregué que eran ellos quienes debían arreglar sus conflictos. Con diplomacia, pero con firmeza, me dijo que si esa era la postura del gobierno significaría de inmediato la ruptura de relaciones. Le recordé que me había preguntado mi posición personal, y que no debía interpretar la conversación como oficial; las relaciones posteriores fueron cordiales.

El embajador tenía sólidas razones para auscultar la posición de la Junta. El 1 de enero de ese mismo año, Estados Unidos había reconocido al gobierno de la República Popular China (RPC) como el titular de la soberanía china, y trasladaron su embajada de Taipéi, capital de Taiwán, a Beijing (entonces llamada Pekín), su capital. Era un hito importante en un largo proceso que había recibido un fuerte impulso cuando, en julio de 1971, el presidente Richard Nixon envió a su consejero de seguridad nacional, Henry Kissinger, a una visita secreta a la República Popular, revelada unos días después por el mismo Nixon. En octubre de ese mismo año, la Organización de Naciones Unidas concedió el asiento de China (que ocupaba hasta entonces el gobierno de la RC asentado en Taiwán) a la República Popular China, tanto en la Asamblea General como en el Consejo de Seguridad, siguiendo el principio de una sola China; por consiguiente, se excluyó de toda participación a la República de China, al no poder aceptar dos representaciones que reclaman gobernar sobre el mismo territorio.

Un evento decisivo fue el viaje a la República Popular del presidente Nixon, de reconocida postura anticomunista radical. En febrero de 1972, durante una semana, visitó ciudades importantes de China, y se reunió en Pekín con el presidente Mao Zedong. Al terminar la visita, firmó el Comunicado de Shanghái en el que reconoce que todos los chinos de ambos lados del Estrecho de Taiwán sostienen que sólo existe una China y que Taiwán es parte de ésta. Como consecuencia se impulsaron intercambios comerciales y culturales, y se iniciaron las conversaciones que llevaron, el 1 de enero de 1979, a trasladar las relaciones diplomáticas del gobierno de la isla (RC) al gobierno del continente (RPC), aunque reservándose el derecho de mantener relaciones comerciales y culturales con Taiwán, sin reconocerle calidad de Estado (La armada de Estados Unidos sigue protegiendo a la isla como lo hace desde 1949, cuando se refugió en ella el Generalísimo Chiang Kai-Shek – presidente de China – con los restos de su ejército, derrotado por las fuerzas del partido comunista, liderado por Mao Zedong).

Desde entonces, ha ido reduciéndose el número de países que reconocen a la República de China como el Estado que representa a toda la China. Con cerca de 25 millones de habitantes frente a los 1400 millones de la China continental, tiene ahora relaciones sólo con 17 países cuya población total tan sólo alcanza a unos 50 millones de personas de los 7600 que es la población mundial, y de ellos sólo cinco países latinoamericanos tienen más de cinco millones de habitantes (el mayor es Guatemala, con 18 millones; la mayoría de los demás son pequeñas islas del Caribe y Oceanía). Los principales países aliados de Estados Unidos – como Israel, Gran Bretaña, Australia, Japón, Colombia, Costa Rica, Argentina, para sólo decir algunos – reconocen a la RPC y no a la RC, como puede verse en al siguiente tabla:

Países que reconocen al gobierno de la República de China

Ante esta realidad, al final de los años ochenta el gobierno de la República de China comenzó a agregar la palabra Taiwán a su denominación, con el objetivo de obtener participación en organismos internacionales de los que iba siendo excluida; sin embargo, la legislación interna no ha abandonado la concepción de que les corresponde la titularidad legítima de todo el pueblo chino. En la Organización Mundial del Comercio (OMC), por ejemplo, con la anuencia de la República Popular que se había convertido en miembro meses antes, se asumió un subterfugio para permitir la membresía de la RC: la OMC incorporó, el 1 de enero de 2002, al llamado Taipéi Chino (Territorio Aduanero Distinto de Taiwán, Penghu, Kinmen y Matsu) para permitirle participar de las reglas del comercio internacional establecidas, y aún incorporarse a grupos especiales de la OMC. En ningún caso se utilizó el nombre de República de China, con ningún añadido, para no aceptar su calidad de Estado.

Sirvan los párrafos anteriores – en los que se ha dicho sólo lo que consideramos esencial para estas líneas – como marco al planteamiento de la problemática que surge en el momento en que El Salvador reconoció a la RPC. Nuestro país estableció relaciones con la República de China ocho décadas atrás, cuando controlaba todo el territorio nacional. Entonces, el líder del Partido Nacionalista Chino (Kuo Min Tang), Chiang Kai-Shek, la gobernaba, como lo hizo entre 1928 y 1975. Cuando su gobierno se refugió en Taiwán en 1949, El Salvador continuó reconociéndolo como el de toda la China, titular de la soberanía del conjunto del pueblo chino. Eso cambió el 21 de agosto de 2018, cuando el presidente Salvador Sánchez Cerén anunció el reconocimiento de la República Popular como su titular. Este cambio del titular de las relaciones genera muchas preguntas, y hasta confusiones, en quienes no somos expertos ni en derecho internacional ni en relaciones diplomáticas, aún sin introducirnos en el importante tema de la titularidad constitucional de la atribución de la denuncia de tratados internacionales. Algunas de ellas son las siguientes:

1- Nunca hemos establecido relaciones con ningún Estado llamado Taiwán, ni podíamos hacerlo, porque no existe; tanto la Constitución Política de la República de China, como la de la República Popular China pretenden ser norma suprema para una misma nación en el mismo territorio, aunque fácticamente es indiscutible la existencia de dos estados diferenciados. El traslado del reconocimiento supone considerar a Taiwán como parte del territorio de la RPC – antes era considerar al territorio continental bajo control de la RPC como parte de la RC – y por lo tanto se desconoce la titularidad de soberanía de esta última. ¿Estrictamente hablando en términos diplomáticos, es correcto afirmar que lo que se hizo no puede verse como la ruptura de relaciones con un Estado y el inicio de relaciones con otro Estado, sino como el traslado del reconocimiento de la titularidad de la representación del pueblo chino al gobierno de la RPC instalado en Beijing? Es un caso muy diferente a la ruptura de relaciones con Honduras, después de la guerra de 1969, en la que el gobierno salvadoreño no desconocía la titularidad de soberanía del gobierno hondureño, o la del nuestro por el del vecino país.

2- ¿Cómo queda un tratado que fue firmado con un gobierno al que ahora se le ha quitado el reconocimiento de representatividad? ¿Si el gobierno de la RC se considera representante de toda la China, los supuestos jurídicos – no los fácticos que son claros – consideraban ese tratado como aplicable a todo el territorio chino sobre el que su Constitución Política establece jurisdicción? Como en el pasado, cuando algunos pocos países hicieron el traslado de reconocimiento inverso al que ha hecho El Salvador, de la RPC a la RC, ésta exigió la anulación de todos los acuerdos con la primera, ahora la República Popular exige lo mismo a El Salvador. ¿Debe este titular que ahora reconocemos asumir las obligaciones de los convenios y tratados suscritos con quien se consideraba representante de la nación entera? ¿Si hay que denunciarlo, ante quién se hace: ante el gobierno que ya no se reconoce o ante el gobierno al que ahora se le concede la titularidad de la soberanía? ¿O quizá se trata, más que de una denuncia, de la caducidad del acuerdo porque ya no se reconoce la representatividad del firmante?

3- Diversos países tienen representaciones comerciales en la isla, teniendo relaciones diplomáticas con la RPC. ¿Pueden mantenerse las ventajas comerciales a través de un acuerdo similar, ya no con un tratado pues no es considerado Estado? ¿O es posible utilizar la membresía en la OMC del “Taipéi Chino” para establecer acuerdos en su seno?

4- Si una decisión de un gobierno estadounidense dinamizó el proceso de cambio en el reconocimiento, si sus principales aliados han actuado en la misma dirección y mantienen intensas relaciones diplomáticas y comerciales con la República Popular, ¿cuál es la razón para que el gobierno de Estados Unidos haya visto como condenable la acción del gobierno salvadoreño?

No tengo las respuestas. En mi opinión, es necesario buscarlas antes de tomar decisiones sobre un tema más complejo de lo que puede deducirse de las opiniones que suelen expresarse, muchas veces con poca relación sobre los verdaderos elementos político-jurídicos que están implicados, aunque no pocas veces a partir de sólidos conocimientos jurídicos. Es a los expertos en derecho internacional y diplomacia a quienes debemos consultar sobre el tema, para dilucidar la complejidad del problema, más allá – como hemos expresado – de la importante definición sobre la atribución constitucional de la función de denuncia de tratados.