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Pensiones: una deuda social histórica

Carlos Eduardo Argueta

A pesar del peso del ahorro previsional, la deuda social de nuestro sistema mantiene un carácter excluyente, protege a muy pocas personas y ofrece pensiones que dificultan vivir con dignidad.
ElFaro.net / Publicado el 29 de Septiembre de 2021

Este 28 de septiembre se cumplieron cuatro años de la reforma al sistema de pensiones, aprobada a la 1:22 a.m. con 74 votos a favor (y tres abstenciones) en la Asamblea Legislativa 2015-2018. En teoría, esta reforma ofrecería un respiro temporal a las finanzas públicas y en mantener la administración privada de los fondos. En la práctica, sin embargo, las pensiones continúan generando una importante presión sobre la deuda pública (su monto asciende a más del 20 % respecto al PIB). Además, no existe competencia real en el sistema, pues en El Salvador existe el único duopolio de AFP en América Latina y ambas han cobrado siempre la comisión máxima permitida por la ley.

En 2020, un estudio de FUNDAUNGO y la Organización Internacional del Trabajo contrastó el procedimiento y contenido de la reforma previsional de 2017 con los principios de la seguridad social. Los hallazgos demostraron que, contrario a cómo se había publicitado, no se trató de una reforma integral. Si bien se identificaron algunos avances modestos, es significativo el hallazgo de áreas de mejora y vacíos en la discusión del tema y el contenido de la reforma.

Actualmente, el fondo de pensiones asciende a $12.8 mil millones y representa el 52 % del PIB, el segundo de mayor tamaño relativo entre los nueve países con un pilar de capitalización individual, solo por detrás de Chile. A pesar del peso del ahorro previsional, la deuda social de nuestro sistema es que mantiene un carácter excluyente, protege a muy pocas personas y ofrece pensiones que dificultan vivir con dignidad en la etapa del retiro laboral. Se requiere extender sus beneficios a más trabajadores, garantizando que estos recursos sean utilizados exclusivamente para ofrecer protección en la etapa de la vejez.

En los últimos meses, las pensiones han surgido nuevamente en la agenda pública y mediática. En las discusiones sobre el tema previsional, han predominado dos aristas: las bajas pensiones que nuestro sistema ofrece y la sostenibilidad financiera de corto y largo plazo. El primer problema es resaltado usualmente por trabajadores recién pensionados o próximos a la edad de jubilación. La segunda situación es una preocupación del Estado (y, por tanto, debería ser de todos), debido a las presiones fiscales que genera el sistema previsional, fruto, en buena medida, de reformas irresponsables que le otorgaron más obligaciones financieras al Estado sin brindar una fuente estable de financiamiento.

A pesar de la importancia de las dos aristas anteriores, en el debate sobre pensiones suele evadirse una tercera que requiere atención inminente: la cobertura. Es decir, tanto la población en edad laboral que aporta periódicamente al sistema, así como las personas adultas mayores que cuentan con una pensión. Actualmente, solo una de cada cuatro personas trabajadoras cotiza al sistema de pensiones, muchos a un ritmo insuficiente tal que no lograrán cumplir los 25 años cotizados que exige la ley: solo el 40.7 % de los cotizantes logrará pensionarse. Esto se traduce en que solo una de cada seis personas adultas mayores tenga una pensión. Muchas, incluso, con montos insuficientes que les obligan a postergar su retiro y continuar trabajando. Esta es una de las causas por la que el sistema de pensiones ha perdido legitimidad social.

Este escenario no es nuevo: desde hace más de 25 años solo una cuarta parte de la población económicamente activa cotiza al sistema previsional. Estos datos reafirman el carácter excluyente de nuestro sistema de pensiones, envuelto en una paradoja de protección. Los esquemas de seguridad social deberían ofrecer mayor apoyo ante contingencias a las personas más vulnerables, sin embargo, en la práctica se ha concentrado en atender a una parte privilegiada de la clase trabajadora, con empleos formales más estables, ingresos fijos o mejor remunerados. El sistema nada ha hecho por ofrecer protección a las tres cuartas partes de trabajadores que viven al margen de la seguridad social, dejándolas expuestas a la pobreza presente y futura.

El artículo 9 de la Ley Sistema de Ahorro para Pensiones, aprobada en 1996, estipula la creación de un reglamento para facilitar la afiliación y cotización de personas trabajadoras agrícolas y domésticas. No obstante, han pasado 25 años sin que este reglamento siquiera se discuta. La reforma de 2017 tampoco incorporó medidas para ampliar la cobertura entre el sector informal. Omisiones de este tipo respaldan y consolidan el carácter excluyente de nuestro sistema.

Otro vacío importante no abordado por la reforma son las fallas administrativas en el sistema, las cuales afectan incluso a las personas en trabajos formales. Por más de 20 años ha existido una brecha de 110 000 trabajadores y trabajadoras que cotizan al régimen de salud, pero no lo hacen al sistema de pensiones. La ley es clara en dictar que un trabajador con un vínculo patronal debe estar afiliado a ambos esquemas de seguridad social. Si bien la reforma de 2017 estableció la creación de una base de datos única entre ambos esquemas para reducir paulatinamente esta brecha, a cuatro años de aprobada, la base no está en funcionamiento y tampoco se conoce su nivel de avance.

Futuras propuestas deben incluir medidas para ampliar paulatinamente la cobertura. No es posible mantener un sistema de pensiones excluyente, justificado en la falsa premisa de que la única manera de ampliar la cobertura es generar más empleos formales.

Y no, no es la única manera. El sistema de pensiones también debe tener la capacidad de adaptarse a la naturaleza de nuestro mercado laboral. Una reforma integral requiere el diseño de medidas que inyecten solidaridad intrageneracional: esquemas de monotributos para personas en la informalidad, el fortalecimiento del pilar no contributivo para personas que jamás lograron insertarse en empleos que les permitiera ahorrar para la vejez, medidas afirmativas para reducir (y no acrecentar) las disparidades de género de las que adolece nuestro mercado de trabajo.

Es imperativo que se entienda que la ampliación de la cobertura requiere medidas que trascienden el mismo sistema de pensiones: es necesario propiciar el crecimiento económico inclusivo. Es ahora más importante que nunca generar empleos más estables para la clase trabajadora, que a la vez trascienda de la falsa dicotomía de formalidad-informalidad, pues a lo largo de su vida, muchas personas transitan entre el desempleo, la formalidad y la informalidad, dado el carácter fragmentado de nuestro mercado de trabajo. El sistema debe adaptarse a esta dinámica laboral.

También es necesario el establecimiento de un acuerdo fiscal para ordenar las finanzas públicas e identificar fuentes de financiamientos para fortalecer y sostener el pilar no contributivo de nuestro esquema previsional. Es momento de transformar el sistema de seguridad social en esquemas articulados que protegen a las personas en las distintas etapas del ciclo de vida.

La baja cobertura previsional es la deuda más grande de nuestro sistema de seguridad social. Cualquier propuesta de reforma que no incorpore medidas articuladas de corto y mediano plazo para su ampliación carecerá de vacíos normativos que le quitan el calificativo de reforma integral. Si bien la ampliación de cobertura es un reto cuyos resultados se observarán en el mediano plazo, es necesario ejecutar medidas desde ya. La dinámica demográfica y la reivindicación de los derechos económicos en la etapa de la vejez así lo exigen.

La actual administración gubernamental tiene la oportunidad de dar los primeros pasos para solventar esta deuda histórica. Sin embargo, deberá tener presentes al menos dos aspectos. El primero es que mejorar el sistema de pensiones salvadoreño es algo posible, pero la estrategia deberá incorporar una planificación estratégica de más de cinco años; el segundo es que cualquier medida deberá ser tomada en un entorno de diálogo social participativo e informado, con sustento técnico y que ponga como prioridad a la clase trabajadora. Esperamos con actitud propositiva a que se dé a conocer de manera pertinente esta propuesta de reforma.

Carlos Argueta es economista, estadístico e investigador. Licenciado en Economía y máster en Estadística Aplicada a la Investigación por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA, El Salvador). Cuenta con publicaciones académicas en temas sobre mercado de trabajo, sistemas de pensiones, migración y retorno, análisis de opinión pública y macroeconomía aplicada. Becario UCA 2016-2018 y becario Sur Place/Conacyt 2020-2022. Actualmente estudia la Maestría en Economía (con especialización en Teoría y Método de la Economía) en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
 
Carlos Argueta es economista, estadístico e investigador. Licenciado en Economía y máster en Estadística Aplicada a la Investigación por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA, El Salvador). Cuenta con publicaciones académicas en temas sobre mercado de trabajo, sistemas de pensiones, migración y retorno, análisis de opinión pública y macroeconomía aplicada. Becario UCA 2016-2018 y becario Sur Place/Conacyt 2020-2022. Actualmente estudia la Maestría en Economía (con especialización en Teoría y Método de la Economía) en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).