Dice Hernán Contreras que no ha cabildeado con ningún partido político ni con nadie su séptima elección como presidente de la Corte de Cuentas. Está por cumplir 17 años en el cargo acumulados en dos períodos distintos y, “como siempre lo he hecho”, serán 'las condiciones reales' las que determinen si continúa otros tres años como máximo responsable de la fiscalización del Estado. A su favor pone la experiencia, el conocimiento y, sobre todo, un proyecto que le permite usar uno de sus términos favoritos: la modernización.
El sistema integrado de fiscalización (SIF) es lo que ofrece a quienes tendrán en sus manos darle la presidencia de la Corte de Cuentas o quitársela. En el SIF radica la modernización que necesita la institución, asegura este hombre que ya dio un discurso similar cuando buscó la reelección en 2008 y que ya había dado uno parecido en 2005, también en busca del reenganche. Una modernización que, según expertos independientes consultados por El Faro, podría significar un enorme salto en el tiempo... hacia atrás.
Contreras fue presidente de la Corte por primera vez en julio de 1990, cuando el partido del que es dirigente, el PCN, ya tenía ocho años de dirigirla. En esta primera etapa, duró en el cargo hasta agosto de 1998, cuando renunció para buscar la presidencia de la República. Fracasó en la elección presidencial de 1999 y retornó a la carga en julio de 2002, cuando nuevamente los partidos Arena y PDC le confiaron la conducción de la institución contralora, y desde entonces ha sido señor de una de las instituciones más cuestionadas por su pobre rol en la lucha contra la corrupción.
El 3 de junio de 2005, después de que la Asamblea Legislativa lo ratificó en el cargo, Contreras citó como uno de sus logros 'la modernización' de la entidad. El 1 de mayo de 2008, luego de que los diputados aprobaron con dispensa de trámites su reelección, ofreció seguir trabajando en la modernización y en “cambios radicales” que nunca detalló. El 28 de marzo de 2011, a 95 días de terminar su trienio, el funcionario invitó a periodistas a un desayuno informativo para poner en la agenda pública la necesidad de 'modernizar' los controles.
En el sistema actual, la Corte de Cuentas solo puede realizar auditorías cuando los actos financieros o administrativos del Estado han concluido. La novedad del proyecto es agregar un control previo para autorizar la salida de los fondos públicos en determinadas obras. También facultaría a los auditores a verificar las actividades mientras están en marcha. Las auditorías posteriores se mantendrían. “Lo estamos integrando para dar resultados más ágiles, más oportunos y más eficientes. El control previo se va a hacer de tal manera que no se inmiscuya el ente fiscalizador sino que solo va a verificar tres aspectos: la pertinencia, la legalidad y que exista presupuesto para ello. Con esos resultados se elaborará un acta para notificarla a los funcionarios y la Corte tendrá la base para dar la información a los medios o la ciudadanía”.
El estandarte de modernización del que habla Contreras ofrece un componente retro, según admite uno de los ejecutivos de la institución consultados por este periódico. El director financiero, Joaquín Alberto Montano, acepta que lo que Contreras ofrece como vanguardia ya se utilizó hace tiempo, pero argumenta que con las nuevas tecnologías adquiere una nueva dimensión.
Eso no lo creen cuatro personas consultadas por El Faro que han conocido en distinto momento las interioridades de la institución o que han analizado su trabajo durante años. Para estos expertos, el principal problema de la Corte no está en los puntos que señala Contreras, sino en la politización y en la carencia de independencia de la Corte.
Puestos a analizar el plan de Contreras, aseguran que efectivamente sería un gran salto de calidad, pero no hacia adelante, sino en retroceso. Uno de ellos dice que sería ir 72 años hacia atrás. Y otro dice que lo que se tuvo hace 72 años ya tenía su origen hoy hace cinco siglos, cuando iniciaba la Edad Moderna en relevo de la Edad Media. En este sentido, la 'modernización' sí sería un término correctamente aplicado. Además, la propuesta de Contreras conlleva mayores riesgos de facilitar la corrupción y de provocar ineficiencia en las instituciones controladas.
La ley que estuvo en vigor desde el 29 de diciembre de 1939 hasta el 31 de agosto de 1995 ya contemplaba la figura del control previo. 'Su espíritu data del período de los tribunales de cuentas españoles del siglo XVI y ha sido abandonada por todos los países que han modernizado su contraloría', explica Jim Wesberry, un consultor que en este momento está en Manila, Filipinas, pero que conoce muy bien la Corte de Cuentas salvadoreña.
“El control previo efectuado por personas o instituciones ajenas a aquella que ejecuta las actividades facilita oportunidades de pedir sobornos para la aprobación de las transacciones normales del gobierno y es un clásico método de aplicar la corrupción en el sector público. Además, históricamente entorpece el funcionamiento eficiente de la entidad cuyos procesos normales han sido interferidos', dice Wesberry.
Wesberry es consultor internacional de la firma Management Services Internacional, con sede en Washington D.C., Estados Unidos. Durante un tiempo también trabajó para la firma auditora estadounidense Price Waterhouse y hace unos 15 años fue el encargado del proyecto regional de la USAID para mejorar los sistemas de administración y auditoría en América Latina y el Caribe. Ese fue el proyecto que promovió la reforma a la Ley de la Corte de Cuentas en 1995.
Wesberry duda de las bondades que Contreras le atribuye a su plan. 'El “control concurrente” (término anticuado y fuera de uso moderno) es similar a lo que hoy en día se denomina “auditoría en línea”, que consiste en aplicar técnicas profesionales de auditoría a través del sistema integrado de administración financiera en línea a lo cual la entidad fiscalizadora superior tiene acceso directo. Únicamente puede ser practicada cuando existe tal sistema y funciona bien”, comenta.
Cuando se le pregunta cuáles son las ventajas y las desventajas del SIF que propone Contreras, su sentencia es que nunca fue exitoso. 'No es un sistema y no presenta ninguna ventaja. Es una idea anticuada que nunca funcionó. La desventaja principal es que fomenta la corrupción dentro de la propia institución superior de fiscalización. Es una licencia de robar a través de pedir dinero y/o favores para aprobaciones de transacciones. La segunda desventaja es que fomenta la demora del trámite y la falta de eficiencia en los procesos financieros (…) El término preferido es “sistema integrado de auditoría profesional” aplicado en paralelo con un sistema integrado de administración financiera del gobierno'.
Lo fundamental está en que el equipo de auditores funcione bien, asegura Wesberry. Este punto lleva a uno de los señalamientos más recurrentes hacia la Corte de Cuentas: que la gran mayoría de lo irregular se desvanece cuando los casos pasan a juicio de cuentas. Es decir, que los hallazgos de los auditores mueren mayoritariamente en las instancias superiores que una institución que investiga y a la vez juzga lo que ella misma ha investigado.
'Datos sobre la Corte de Cuentas 2002-2006', titulaba la ONG Iniciativa Social para la Democracia, en un informe sobre la necesidad de que El Salvador contara con una Ley de Acceso a la Información Pública, publicado en 2010. En un capítulo intitulado 'Impunidad ante la ley', la ISD agregaba los datos: 'Irregularidades detectadas: $444.8 millones de dólares. Condenas en primera instancia: $58.1 millones de dólares. Tasa de desvanecimiento: 86.9%'.
La Corte tiene dos instancias: cuando en las auditorías se encuentra suficientes indicios de irregularidades, el caso pasa a una cámara de primera instancia. Si hay condena, los casos pueden ir a revisión o apelacion a la cámara de segunda instancia, donde los jueces son los magistrados puestos por los partidos políticos: Hernán Contreras, del Partido de Conciliación Nacional; Abdón Martínez, de Arena, y Mártir Arnoldo Marín, del PDC.
Hace años que la Corte es depositaria de acusaciones de encubrir corrupción y de ser instrumento de chantaje político por el Partido de Conciliación Nacional. El PCN tiene sus manos puestas en la Corte desde hace ya casi tres décadas. En mayo de 1982, José Francisco Guerrero se convirtió en presidente de la institución. Desde entonces desfilaron en la presidencia otras seis personas, todas con el vestido blanco y azul pecenista, incluidos Contreras y el secretario general pecenista, Ciro Cruz Zepeda.
En marzo de 1989 Zepeda fue destituido de la presidencia bajo sospechas de corrupción. La Asamblea Legislativa le quitó el cargo por entregar un finiquito a un funcionario sin que este, al parecer, lo mereciera.
Ahora Contreras quiere tener en su currículo haber sido presidente de la Corte durante dos décadas. Pero para eso necesita que la mitad más uno de los diputados le den su voto en junio próximo. Y en esta coyuntura ofrece modernizar la institución.
Uno de los ejecutivos de la Corte admite que al menos lo del control previo no es una novedad, sino algo sacado de antaño. Pero es bueno, asegura, funciona. “La Corte de Cuentas por décadas realizó control previo, de hecho hasta había un departamento que así se llamaba: departamento de control previo del presupuesto. Funcionó por décadas y el control fue excelente, fue bueno. ¿Por qué ocurrió un cambio? No fue porque el control previo sea malo, no es por eso sino porque los fenómenos sociales de la época exigían un cambio. Fue bueno, fue eficaz, fue efectivo”, asegura el director financiero, Joaquín Alberto Montano.
Las buenas referencias que Montano rememora contrastan con una de las consideraciones que hicieron los diputados en 1995, al derogar la vieja práctica: “La Ley Orgánica de la Corte de Cuentas ha dejado de ser un instrumento práctico, ágil e idóneo, por haber sufrido en el transcurso de los años una paulatina desactualización”.
Según el proyecto de la Corte de Cuentas, lo que hace diferente la nueva propuesta es el uso de la tecnología, algo que no existía en 1995. “Antes quizás tardaban días, pero con las pruebas que hemos hecho, la operación va tardar cinco minutos. El control previo siempre va ser responsabilidad de la entidad fiscalizada, la Corte no va intervenir en el acto administrativo y ese cumplimiento de requisitos legales y técnicos se va monitorear, se va supervisar y eso va tardar cinco minutos nada más. No va haber papeles que van a viajar de una entidad a otra, todo va ser electrónico, eso también lo hace novedoso”, defiende Montano.
La idea del SIF se gestó en la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEF). El 12 de mayo de 2006, cuando asumió la presidencia de esa organización, Contreras dijo que daría a conocer las auditorías que realiza la Corte de Cuentas a través de una página web. Hasta la fecha no lo ha hecho y, casi cinco años después, alega que para cumplir esa promesa necesita implementar el nuevo sistema. El problema es que ya no tiene tiempo, y por esa razón una ratificación en el cargo le permitiría echar a andar su proyecto.
Jaime López, encargado de Transparencia Internacional en El Salvador, dice que la concepción moderna de fiscalización no navega por las aguas del control previo. “En lugar de estar viendo que cada papel vaya correcto, esa responsabilidad déjesela a cada quien y si no cumple, sanciónelo, pero usted (Corte de Cuentas) fíjese más en el resultado que está generando el gasto público', recomienda López, quien trabajó en la Corte hace tiempo y que fue fundador y director de la ONG Probidad, ya desaparecida.
Además, le achaca características que pueden resultar contraproducentes. 'El control previo da una falsa sensación de seguridad porque el hecho que dos o tres personas intervengan en controlar un contrato o una decisión no es garantía de que esté correcta y lo que puede provocar es que se diluya la responsabilidad”.
El control concurrente tampoco es una novedad. López dice que la ley de 1939 tenía una unidad de inspecciones y la Corte de Cuentas podía enviar a un inspector cuando el Estado estaba ejecutando una obra. “Ninguna de estas cosas ha sido una discusión nueva, lo que pasa es que ha sido una discusión que ha estado abandonada, lo único novedoso es que contamos con internet y puede marcar una diferencia”, admite.
Contreras asegura que un beneficio del sistema que propone es que se podría reducir la cantidad de obras contratadas por el Estado que quedan inconclusas en muchos casos por malas decisiones de los funcionarios.
-¿La revisión de la Corte de Cuentas al momento que se realizan las obras garantiza que no quedarán inconclusas?
-Precisamente por eso es este nuevo sistema de fiscalización. Conforme a la ley actual no podemos hacer control previo, lo más que menciona la ley es hacer una actuación preventiva y para eso lo podemos hacer en tres excepciones: cuando una entidad lo pide o cuando el superior jerárquico de una entidad solicita o cuando la Corte de Cuentas lo considera necesario.
-Pero el ex ministro de Obras Públicas, Jorge Nieto, les pidió opinión para el proyecto del Bulevar Diego de Holguín y lo que la Corte de Cuentas dijo sobre unas prórrogas no evitaron que la carretera quedara abandonada…
-Sí, recuerdo que el anterior ministro pidió opinión a la Corte de Cuentas, pero ahí, sinceramente, no recuerdo qué era lo que opinó la Corte porque por lo general, las opiniones salen de la dirección jurídica.
López dice que antes de asegurar que el SIF es la solución para los problemas de fiscalización de los fondos públicos debería pasar primero por un diagnóstico que detalle cuáles son las fallas institucionales. “El problema de la Corte de Cuentas hasta ahora es que sigue siendo una caja negra, no sabemos qué pasa ahí, no sabemos cómo funciona, si sirve o no sirve, y sin un diagnóstico es como hacer propuestas en el aire”.
Montano fue el elegido por la Corte de Cuentas para responder a los señalamientos de Wesberry, López y otras dos fuentes. Asegura que tienen varios diagnósticos. Dice que hay estudios de Olacef y, sobre todo, la experiencia durante 15 años que les indica la necesidad de cambios. ¿Me puede mostrar uno de esos diagnósticos?, le preguntó El Faro. “No lo tengo acá a la mano porque no es mi instancia la que hace ese tipo de levantamientos de datos, pero sí le puedo asegurar que el sistema que estamos impulsando está bien sustentado”, respondió.
Uno de los gremios salvadoreños de auditores dice desconocer cómo trabaja exactamente la Corte de Cuentas, pero sí tiene claras las taras de que adolece. Mayra de Munguía, presidenta honoraria del Instituto de Auditoría Interna de El Salvador (IAI), dice que en el país no se cumplen con dos estándares internacionales que son fundamentales para realizar buenas auditorías: la independencia y la objetividad. Por esa razón, sugiere un cambio en el enfoque de la fiscalización de fondos públicos.
“Se requiere que la Corte de Cuentas desde su cabeza tenga una visión integral de qué es un gobierno corporativo, donde su visión sea hacia una auditoría de cómo se están utilizando los recursos. No basta con revisar que todo esté documentado, las cosas que se hacen mal no quedan en el expediente de una entidad y para eso debe fortalecerse las competencias del personal que hace las auditorías”.
El IAI centra su atención en medidas de prevención de fraude, evaluación sobre la eficiencia de los controles internos y la revisión de los indicadores de gestión y tiempo de respuesta. “¿Por qué se vencen las medicinas? ¿Por qué los recursos no alcanzan? No concibo cómo es que hay un sistema gubernamental de contabilidad y presupuesto, y la Corte no tiene acceso para tener indicadores de alerta temprana para ver cómo se están manejando las operaciones de las entidades”, cuestiona.
Munguía dice que para lograr eso se necesita independencia de los auditores y que la Corte de Cuentas predique con el ejemplo. “¿Cuánto se tardan los juicios de cuentas? Si un funcionario público hace un mal uso de los recursos y un juicio de cuentas se va tardar dos años, no es oportuno. Creo que el que va fiscalizar a las entidades del Estado debe ser un modelo de transparencia. Decir: yo hago tantas auditorías, los juicios los respondo en tanto tiempo', propone.
Según la ley de la Corte de Cuentas, las auditorías deben realizarse en un plazo menor de cinco años y la primera etapa del juicio de cuentas no debe exceder de dos años. Uno de los problemas de esos procesos está en las apelaciones y revisiones que los funcionarios presentan ante la Cámara de Segunda Instancia, la que dirige Hernán Contreras. Algunos procesos tienen más de una década en espera de una resolución definitiva y el presidente de esa institución evade explicar el motivo o solución a esa tardanza.
-La Fiscalía ha dicho que las apelaciones mucho tardan en resolverse. ¿Por qué las reformas que propone no tocan la segunda instancia, donde está el cuello de botella?
-Bueno, pero es que eso… yo no sé si la Fiscalía diga eso… en todo caso no es cierto que sea cuello de botella porque para empezar desde que sale el informe definitivo de las direcciones de auditoría y pasa a una cámara de primera instancia, inmediatamente se le notifica a la Fiscalía. La Fiscalía interviene desde un inicio.
-En unos casos es la tardanza, en otros la celeridad. Arena le cuestiona que entregó en tiempo récord un finiquito al ex presidente Antonio Saca. ¿Por qué le dio un finiquito a la administración de un presidente que después fue denunciado públicamente por su mismo partido?
-Yo no me recuerdo que haya sido Arena sino que leí algunos artículos de analistas que decían de que se había salido corriendo a darle el finiquito, cosa que es una falacia. El finiquito ya lo tenía el ex presidente Saca cuando se dio esa conferencia de prensa, igual ha ocurrido con los mandatarios anteriores porque la fiscalización en Casa Presidencial es casi concurrente, con todos los ex presidentes ha sido igual. En esa conferencia participé porque lo consideré justo, y así hubiera sido con otro ex presidente, lo mismo hubiera hecho porque el finiquito ya estaba. A mí se decía que se revisara nuevamente la administración, la fiscalización. Entonces dije, la fiscalización está hecha, no tenemos por qué revisarle.
La Asamblea Legislativa aún no ha dado señales claras de qué piensa hacer respecto de Contreras: si ratificarlo para otros tres años o darle de baja y buscar a otra persona. Pero el dirigente pecenista tiene un problema: uno de los socios tradicionales en la elección de la presidencia de la Corte es el partido Arena, y este ya adelantó que esos arreglos se acabaron. En una entrevista con El Faro en enero pasado, el vicepresidente de ideología de Arena, Jorge Velado, dijo que el hecho de que un partido político dirija la institución le resta seriedad. Por eso no volverán a votar por un pecenista.
Contreras arrastra señalamientos no solo por su desempeño en la Corte. En julio de 2008, El Faro reveló que una investigación de la Policía Nacional Civil salvadoreña vinculaba al presidente de la Corte de Cuentas con un prófugo de la justicia peruana. Víctor Caso Lay está acusado de haber pertenecido a la red de corrupción de Alberto Fujimori. Caso Lay era en el Estado peruano el equivalente a Contreras en El Salvador: el contralor.
La justicia peruana había logrado que la Policía Internacional emitiera una orden internacional de captura contra Caso Lay, y este pronto fue ubicado en El Salvador. La PNC salvadoreña fue la encargada de dar trámite a la solicitud de Interpol, y en su investigación determinó que el fugitivo había recibido refugio de parte de Contreras. El Faro pidió en esa ocasión una entrevista con Contreras, pero este nunca respondió.
Tres años antes de esa investigación policial, Contreras había frenado otra que pretendía descubrir lo que pasa dentro de la Corte: una auditoría. Por ley, la Asamblea Legislativa debe auditar a la Corte de Cuentas, y cuando finalmente esto iba a ocurrir en 2005, Contreras logró detener a los diputados argumentando que se estaban violando los procedimientos establecidos. En ese momento hubo una disputa sobre la supuesta imposibilidad de que una empresa salvadoreña pudiera hacer la auditoría y sobre la supuesta imposibilidad de que una empresa transnacional la hiciera.
Ahora, Contreras parece más dispuesto a una auditoría. 'Si no se ha hecho es por dificultades administrativas que hubo en el proceso', dijo a El Diario de Hoy hace mes y medio. Y la diputada efemelenista Lorena Peña le advirtió en la misma ocasión que mejor deja de oponerse o debe ir pensando en dejar el cargo.
Peña es la presidenta de la Comisión de Hacienda, de la Asamblea, que elaboró un informe sobre el desempeño de la Corte, en el que señala un problema de pobre efectividad, como el que apuntaba la ONG ISD. Entre el 2003 y el 2008, las direcciones de auditoría de la Corte de Cuentas detectaron irregularidades por 400 millones de dólares, pero cuando los procesos pasaron a juicio de cuentas apenas se recuperó el 17% de esa cantidad.
Cabe la posibilidad de que efectivamente se hizo justicia, dice Jaime López. El problema es que también cabe la posibilidad de que no, porque si algo le falta a la Corte es transparencia. “Por ponerlo en datos sencillos: es como que una auditoría detecte un dólar de irregularidad, entonces, en juicios de cuentas se hacían condenas por 17 centavos de ese dólar. La pregunta es: ¿Por qué están desvanecidos?” López habla de dos posibilidades: o los funcionarios cuestionados presentaron facturas o las auditorías estaban mal realizadas. “Lo fundamental en este caso es que no conocemos a ciencia cierta cuál es el problema, lo único que sabemos es que la Corte de Cuentas es una caja negra”.
Contreras niega la posibilidad del mal trabajo.
-¿Por qué se desvanece el 80% de las irregularidades que detectan los auditores?
-Eso tiene una lógica: los auditores hacen señalamientos en el momento de sus auditorías y salen cantidades fuertes reparadas y tal vez porque los funcionarios no han tenido a la mano los documentos, o al leer el borrador de informe de auditoría no han dado las explicaciones adecuadas, pero como después tienen otras oportunidades para hacerlo. El informe definitivo pasa a las cámaras, ya los jueces hacen una valoración jurídica y los jueces pueden desestimar algunos reparos. Es todo un proceso donde los funcionarios tienen derecho a defenderse y dar explicaciones, y eso ha sido motivo de especulación porque se dice: en la auditoría tal señalaron tantos millones y después ya solo aparece que se quedaron millón y medio o dos millones, pero es debido a eso, pero no es que haya, como decimos aquí en El Salvador mano peluda, je, je, je, je.
-ANEP y Fusades, por ejemplo, hablan de la necesidad de reformas porque su trabajo al frente de la Corte de Cuentas no es idóneo…
-Bueno, nunca he oído que se refieran a mi persona en forma directa sino que se refieren a la institución, es lo primero que habría que aclarar. Yo siempre he expresado que he sido muy respetuoso de las opiniones o criterios de otras personas o entidades porque no podemos ser dueños de la verdad. Desgraciadamente decía yo en esa oportunidad de que nunca se ha tenido el tiempo necesario como para analizar o debatir cuál sería lo más conveniente para una institución fiscalizadora en El Salvador porque se ha hablado que una Contraloría sería lo mejor que una Corte de Cuentas, esto es relativo porque tanto una como la otra son buenas, o sea pueden dar buenos resultados, pero hay que ver una de las cosas que hay que ver en este aspecto es la idiosincrasia y las condiciones que está viviendo un país.
Linda Hemby, politóloga y socióloga salvadoreña-estadounidense, pionera en las iniciativas anticorrupción en América Latina, dice que más allá de la forma –Controlaría General o Corte de Cuentas-, lo importante es que la institución sea autónoma, independiente y apolítica. En la práctica, dice, no existe la institución.
“La historia de la Corte de Cuentas, nombrada y manipulada por partidos políticos, y dirigida por militantes partidistas, ha dejado al país sin una contraloría verdadera. Es importante recordar que no toda la culpa para la politización es del PCN; todos, todos los partidos políticos salvadoreños son responsables porque todos de ellos cuentan con la misma mentalidad. Esa cultura de corrupción que ha dominado a El Salvador por siglos y que seguramente lo destruirá si la Corte de Cuentas no está despolitizada enseguida”.
El primer presidente pecenista de la Corte de Cuentas accedió al cargo ya hace 29 años. Contreras lo hizo hace 21, la primera vez, y hace nueve, la segunda. Ahora quiere un nuevo período, con lo que llegaría a dos décadas en el puesto. Tal como alerta que será voluntad de la Asamblea Legislativa confiarle la institución otros tres años, dice que ha sido voluntad de la Asamblea Legislativa confiar a su partido la dirección de la Corte todo este tiempo.
-¿Por qué el PCN tiene secuestrada la Corte de Cuentas?
-Cada quien usa los términos que le conviene. Yo, en lo personal, y siendo miembro de la dirigencia del Partido de Conciliación Nacional, no puedo decir que se le haya tenido secuestrada porque eso obedece a una decisión de la Asamblea Legislativa, no es una decisión del PCN, es decisión de la Asamblea. Así pudo estar otro partido o diversos partidos, o sea que eso de secuestrada es un término que conviene a los intereses sectoriales de quien los diga.
