Las observaciones que Carmelo Mesa-Lago ha realizado sobre el sistema de pensiones en El Salvador, durante los últimos 17 años, casi le han costado –él mismo lo afirma– ser considerado por los gobiernos de turno como “persona no grata”. Su agudo y profundo análisis, 12 años después del cambio en el sistema de pensiones salvadoreño -de uno público a uno privado-, viene a decir lo que él señaló en más de un estudio hace tiempo: calcar el sistema previsional chileno fue un grave error. Tanto así que muchas de las promesas con las que se reformó el sistema no se han cumplido: la cobertura previsional salvadoreña es una de las más bajas en América Latina; el 51.9% de los jubilados reciben pensiones por debajo del salario mínimo en agricultura, industria y comercio; y apenas se cuenta con ocho supervisores en el Ministerio de Trabajo para velar porque 40 mil empresas no se retrasen en el pago de las cotizaciones de sus trabajadores.
Los absurdos son tales que este profesor meritísimo de la Universidad de Pittsburgh (Estados Unidos), consultor de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que durante los últimos 50 años ha recorrido América Latina analizando los sistemas previsionales, no encuentra datos históricos fidedignos en El Salvador sobre la población económicamente activa (PEA). Este indicador es importante porque ayuda a saber cuestiones tan básicas como cuántas personas están en edad para trabajar. En su último estudio sobre las pensiones en El Salvador, realizado con Fundaungo y presentado el martes 26 de julio, se ve obligado a gastar líneas para recomendarle a la Dirección General de Estadística y Censos (Digestyc) lo que debería de haber hecho: crear una serie histórica confiable sobre la PEA salvadoreña.
También se topa en su análisis con algo que de toda América Latina solo pasa en El Salvador: la existencia de solamente dos AFP. Y aunque esto responde a que en la nación salvadoreña el mercado laboral es pequeño, y solo un reducido grupo cotiza (aquellos del sector formal), no deja de ser excusa si se observa que Uruguay, con menos PEA, tiene cuatro AFP y mayor cobertura. Mesa-Lago propone la creación de una AFP pública para terminar con el duopolio y generar más competitividad; a la vez que él esperaría que se crearan mecanismos para que las personas del sector informal se sumen a este sistema que busca reducir la posibilidad de caer en la pobreza durante la vejez.
Pero esos serían males mayores si su descubrimiento más significativo no fuera que las AFP le están “regalando” dinero al Estado salvadoreño para solventar –por el momento– su deuda previsional: esa que se refiere a los costos generados por la reforma estructural de 1998; esa que nació cuando las arcas del sistema de pensiones público (SPP) quedaron vacías para pagar las pensiones de los jubilados en el antiguo sistema. Mesa-Lago sostiene en su investigación que la implementación en 2006 del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, el cual emite certificados de inversión previsional (CIP), es una de las peores reformas que pudieron implementarse. Y esto porque concentra un 30% de las inversiones de los fondos de pensiones en CIP, que pagan una rentabilidad del 1.2% que, si se le ajusta la inflación anual, da pérdidas. En conclusión, sostiene, son “préstamos negativos” que no generarán ganancia. Lo que genera mayor pensión no es solamente el número de años cotizados, sino la inversión que se realiza con el dinero que se cotiza en las AFP. Por lo tanto, si las ganancias de esas inversiones son negativas, las pensiones serán bajas.
Para él solo hay una forma de mejorar el sistema: reformarlo, hacerlo menos restrictivo para que los trabajadores independientes puedan cotizar menos del 13% de su salario, incentivar el ahorro voluntario para que se sume a la cotización obligatoria en el sector formal, realizar una reforma fiscal que genere un superávit en los ingresos de las arcas del Estado... De lo contrario, sostiene, no habrá dinero para hacer sostenible este sistema en un país que tiene una estrecha ventana de tiempo –unas tres décadas– para que su población comience a envejecer. Cruzado el umbral, se estaría llegando a la situación que viven Grecia, Portugal y España con sus sistemas de seguridad social. “Ahí es más difícil hacer una reforma”, sostiene, porque habrá menos cotizantes y más jubilados.
En algunos estudios se observa que la cobertura, analizada entre afiliados y contribuyentes, es baja: alrededor del 20% de la PEA cotiza desde 1982 hasta la fecha en El Salvador.
Yo no puedo ir hasta tan atrás, porque ya de por sí fue un problema peliagudo hacer una serie histórica desde 1998 hasta 2010. Las medidas de la PEA no necesariamente son iguales. La Digestyc debe de crear una serie histórica de la PEA confiable, eso lo recomiendo en el estudio. Lo que sí yo puedo decir es que en 1998 la población cubierta era del 26.7%, cuando se implantó la reforma; y de 22.3% en diciembre de 2010. Lo más alto que llegó fue al 34.2%, y luego bajó por la crisis de 2008.
Pese a la falta de datos confiables sobre la PEA, ¿se puede concluir que la cobertura del sistema de pensiones en El Salvador es baja?
Se puede concluir que está estancada o bien que ha disminuido, dependiendo de cómo lo estés analizando.
¿Qué implicaciones tendría esto a futuro?
El sistema tenía, dentro de sus presupuestos, que se iba a extender sustancialmente la cobertura. Eso no se ha conseguido. Lo que pasa es que es un sistema que no ha logrado rebasar la cobertura de la fuerza de trabajo asalariada formal. Pero incluso dentro de esa fuerza dependiente, asalariada, hay mora y evasión. Hay solo ocho inspectores de trabajo para controlar 40 mil empresas. Obviamente no es un número suficiente para controlarlas.
¿Cuántas empresas están en mora?
Esa información, yo por lo menos, no la conseguí. Pero la mora es importante. Aun dentro de la población formal asalariada que debería de estar cubierta, no están cubiertos porque hay mora. Y luego tienes a la fuerza laboral no asalariada, como aparceros o familiares no remunerados, o empresas con menos de cinco trabajadores, que el sistema todavía no los ha logrado incorporar.
¿Por qué?
Porque, primero, es voluntaria la afiliación y la contribución; segundo, es muy difícil para un trabajador independiente pagar un 13% del salario, porque la mitad de ellos tienen un ingreso inferior al salario mínimo. Para ellos es más importante la salud que las pensiones. Hay una serie de medidas que se recomiendan para poderlos incorporar. Uno de los problemas, por ejemplo con las domésticas, es que el contrato es hablado, no hay nada por escrito.
¿Pero cómo controlar ese tipo de contrataciones? En países como Colombia existe una obligación para que las empleadas domésticas estén afiliadas y contribuyan en el sistema, y su empleador también aporte la parte que le corresponde, pero no ocurre.
Existe también esa obligación en los Estados Unidos, y hay personas que no les pagan. Es muy difícil. Lo que yo me niego a decir es que no se puede hacer nada. Hay experiencia en los países que indican que se pueden hacer cosas. Por ejemplo, el subsidio fiscal que planteaba para los trabajadores independientes que estén por debajo de ingresos medio-alto. Yo no pretendo que se vaya a cubrir al 100% todos esos trabajadores, pero hay países que han logrado cubrir al 30% de esa población que trabaja como independiente.
Pero la informalidad también se extiende dentro del sector formal, como cuando hay empresas que contratan a trabajadores por un reducido tiempo y a los que no se les paga pensiones o salud. ¿Cómo controlar esta nueva informalidad?
Eso no es típico de El Salvador, sino de la mayoría de países de América Latina y países desarrollados. Es lo que se llama la tercerización de la fuerza laboral. A través de esa subcontratación esas empresas no pagan impuestos ni seguridad social. Eso tiene que ser regulado para que paguen impuestos al fisco y paguen la cotización; y tiene que haber un cuerpo de inspectores y sanciones para que paguen eso.
Bueno, pero teniendo solo ocho inspectores que vigilan la mora previsional, como usted señala en el informe, está difícil en El Salvador.
Claro, ese es un punto. El número de inspectores es ridículo.
Usted suele encontrar siempre puntos ridículos en el sistema de pensiones salvadoreño. En uno de sus artículos, cuando iniciaba el sistema de pensiones acá, señalaba que los registros de planilla todavía se hacían en papel. ¿Estos nuevos hallazgos le indican que no se ha avanzado sustancialmente, 12 años después, en el sistema de pensiones?
Han existido avances importantes. Ahora las planillas se registran vía computadora. Se ha reducido la mora y la evasión, pero todavía hay espacios donde se puede mejorar.
¿Ve en El Salvador indicadores que sugieran un esfuerzo por aumentar la cobertura del sector informal?
No, no miro ningún indicador. Lo único que se trató, pero en salud, es de incorporar a las domésticas. Pero no se ha dictado un reglamento para el sistema de ahorro para pensiones (SAP) que sirva para agregar a los independientes, a las domésticas y a los trabajadores agrícolas. El problema que hay es que por muchos años la explicación que ha dado el sector de las administradoras es que el problema es del mercado de trabajo. Pero la OIT le dice a las superintendencias que ellas deben de adaptarse a la transformación del mercado de trabajo con el crecimiento del sector informal. Si no se adapta, no habrá extensión de cobertura. La inercia no resuelve el problema.
La teoría sobre pensiones señala que la gente es más propensa a no cotizar cuando las pensiones son bajas. ¿Puede que sea más productivo nunca cotizar y continuar trabajando en la vejez?
Lo que demuestra el estudio es que las pensiones mínimas son mayores que la línea de pobreza y que la canasta básica. También demuestra que las pensiones mínimas se han no solo reajustado a la inflación, sino que han estado por encima de la inflación; y que las pensiones promedio del SAP son superiores a las del SPP. Ahora lo que ocurre es que en América Latina hay una visión generalizada de que puede haber una tasa de reemplazo del salario del 70%. Yo trabajé en los Estados Unidos 35 años –y sigo trabajando, pero ya no como asalariado– en una universidad, con buen sueldo, estable, y la pensión máxima que yo recibo equivale al 17% del promedio de mi cotización de esos 35 años. Claro, yo admito que las pensiones de seguridad social estadounidenses son bajas, pero hay otros medios complementarios de ahorro.
¿Cuál sería la media a la que un pensionado debe aspirar?
La OIT lo que fija es una tasa de reemplazo del 45% del promedio de los años de cotización, no de los tres o los cinco últimos. Las expectativas de la población asegurada con respecto a la pensión que van a recibir son exageradas. No es posible que con lo que hayan cotizado puedan recibir una tasa de reemplazo del 70% de los últimos años cotizados. Eso es un punto importante que la gente tiene que entender: tiene que haber un ahorro complementario. No puede pensar que con lo que le va a pagar el ISSS, el SPP o el SAP usted va a poder mantener el mismo nivel de vida que tenía cuando se retira, que generalmente es el más alto. Eso no quiere decir que las pensiones no se pueden mejorar. La rentabilidad de las pensiones es crucial.
¿Qué genera más pensión?
Paga más la rentabilidad de la inversión en el largo plazo que la cotización. Si la rentabilidad es decreciente, ahí tiene usted un problema. Se puede hacer que la pensión sea más atractiva, pero añadiendo pensiones voluntarias.
Existe también un debate sobre el aumento de los años de cotización. Una de las tendencias es aumentar los años de la edad de retiro; pero ahora también se está proponiendo una inserción temprana al mercado laboral.
Eso es una cosa ideal. Lo que ocurre, pongamos el caso de España, con una tasa de desempleo del 20%, que es muchísimo mayor en la población joven: eso es ilusorio. Además, ¿en qué mercado de trabajo entraría? Seguramente en el informal. Además, yo no creo que en España la tasa de desempleo sea del 20%. Yo creo que hay un empleo encubierto, porque si fuera así la crisis social habría sido mucho más fuerte.
¿Pero en América Latina será posible?
Ha existido un proceso de incremento de la edad de retiro de acuerdo con la esperanza de vida de los países. En algunos países, como Guatemala, o el propio México, es horrible lo que han hecho al poner la edad de retiro de 65 años para ambos sexos. Es brutal.
¿Pero por qué brutal ese aumento?
Porque las probabilidades de que una persona llegue a los 65 años, sobre todo en Guatemala, con un número específico de cotizaciones para calificar para la pensión, son bajas.
Bueno, eso es lo que dijeron acá las mujeres también: si me aumentan la edad de retiro (ahora es de 55 años), voy a disfrutar por muy poco tiempo de mi pensión.
En mi opinión, las mujeres que están cubiertas, directamente como trabajadoras, tienen un ingreso que les permite mantener a una empleada doméstica, aunque no sé qué porcentaje son. Yo lo que creo es que hay un problema de conducta matrimonial, donde se asume que el hombre trabaja en la calle y la mujer en la casa. En mi casa yo saco la basura, me ocupo del jardín, seco los platos… Yo soy un profesor universitario retirado, con fama mundial… ¿Por qué razón un salvadoreño no puede compartir las tareas domésticas? Por eso, la otra cosa que yo estoy proponiendo es que las mujeres tengan cierta recompensación por el trabajo domestico que realizan. Por ejemplo, con ese bono de maternidad; hay que ver cuánto va a costar y si es factible. Eso puede introducirse, se hizo en Chile en las reformas de 2008.
Chile hizo muchas reformas importantes, pero tenía un superávit económico que permitió los cambios.
Una cosa que yo he hecho, a través de mi trabajo de 50 años, incluidas batallas serias con el Banco Interamericano de Desarrollo, es que usted no puede tener una receta igual para todos los países. Usted tiene primero que hacer un diagnóstico, y con base en las características socioeconómicas de un país, hacer un estudio actuarial para ver cuánto va a costar, etcétera. El Salvador copió la reforma chilena. No hubo la menor consideración de las diferencias económicas, del mercado laboral, de ingresos, para copiar las reformas chilenas. Esa es una de las cosas que yo más critiqué. Ahora, yo no estoy diciendo que se copien las reformas chilenas de 2008, estoy diciendo que hay ciertas cosas que se pueden hacer.
Entonces, ¿cómo lograr, por ejemplo, la universalización de las pensiones para no caer en lo que hizo Bolivia (universalización general), sino como Chile (focalizada)?
A mí no me preocupa el monto de la pensión mínima, sino cuántas personas van a acceder a esa pensión mínima. En Chile, antes de la reforma de 2008, la mitad de la PEA no iba a recibir la pensión mínima. Aquí va a ser más. Eso me preocupa más, porque más de la mitad de los asegurados no van a tener derecho a la pensión mínima, y solo le devuelven el saldo. Con eso viven unos años, ¿y luego qué hacen? La otra cosa que para mí es importante es extender la protección de la pensión básica universal. Si usted mejora el acceso de los asegurados a una pensión mínima contributiva, y usted extiende de una manera focalizada, efectiva, la pensión mínima no contributiva para las personas en la tercera edad con riesgo de caer en la pobreza –y a la vez reduce al mínimo a los polizontes, el fraude–, usted verá una mejoría en la cobertura. Fíjese que extensión de cobertura implica mayor ingreso, porque si usted crea un régimen especial para los informales, tiene que reducir la pensión proporcional a las cotizaciones que van a realizar.
Usted hace en sus estudios muchas predicciones, y casi siempre acierta. En su nuevo estudio señala un panorama sombrío sobre los altos costos fiscales de las reformas a futuro. ¿Qué tanto está El Salvador en riesgo de caer en la situación que se vive en Grecia, Portugal y España por sus sistemas de pensiones?
La diferencia que hay entre El Salvador y esos países es el grado de envejecimiento. En España, en Italia, hay una tasa negativa del crecimiento de población. Esos países tienen un problema de envejecimiento, que no quiere decir que a El Salvador no venga. La ventana de oportunidad que tiene El Salvador es de un número de años. Cuando la diferencia entre cotizantes versus los pensionados se vaya reduciendo, los costos de las reformas van a ser más altos. Va a ser mucho más difícil hacer la reforma.
A eso hay que sumarle que en un par de décadas el Estado tendrá que responder por la deuda previsional que trasladó en el tiempo con la creación del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales. ¿Qué ocurrirá?
Ahí hay una cosa muy curiosa, porque lo que hizo el Estado es crear los CIP para que los compren las AFP. Ese fue un mecanismo para postergar la deuda. Lo que hace es que las AFP estén pagando ahora el costo de la deuda previsional. Eso, a la vez, lo que hace es que como los CIP tienen una tasa de interés del 1.2%, cuando se ajusta a la inflación tienen un saldo negativo. Eso, como el 83% está invertido en papeles de la deuda pública y la mitad en CIP, significa que los asegurados están prestando al Estado a una tasa negativa y eso va a repercutir en una pensión más baja.
¿Y en el futuro el Estado tendría que responder por esas bajas pensiones? Bueno, la teoría y la Constitución dicen que el Estado no puede ignorar su responsabilidad sobre la seguridad social.
O si no tiene dinero, dejar de pagar las pensiones. Es que se crea un problema explosivo.
Aunque la teoría dice que un Estado no debe de ignorar su responsabilidad social.
Bueno, pero ha pasado en Argentina durante su crisis del corralito. El fondo se redujo en un 65%. Costó una cantidad de años y de esfuerzos enormes para mejorarlo, hasta que el gobierno decidió hacer el sistema público de nuevo.
¿La compra de los CIP trae algún beneficio para las AFP?
No es que esté defendiendo a las AFP, pero eso trae un perjuicio para ellas. Están obligadas. Ellas no quieren los CIP, quieren invertir en instrumentos que tengan mayor rentabilidad porque es un beneficio para generar mayor afiliación y mayor cotización. Ellos están interesados en que las pensiones sean más altas, tener más contribuyentes, no es una cuestión meramente filantrópica. Pero el punto es que están tan amarrados con la regulación que no pueden invertir en el extranjero, no hay acciones nacionales para invertir, los obligan a invertir el 83% en la deuda pública, la mitad de eso lo invierten en CIP que pagan una basura. Están prestando dinero… ¡qué digo prestando, regalando dinero al Estado!
¿Quiere decir que las AFP no han tenido poder para hacerle ver al Estado la necesidad de diversificar la cartera de inversiones?
Yo creo que las AFP tienen un gran poder económico; tienen una acumulación de capital que equivale al 25% del producto interno bruto. Pero no han logrado convencer al Estado de que se reduzca la inversión que ellos tienen que hacer en los CIP y aumentar las inversiones extranjeras. Eso no ha ocurrido.
