El presupuesto es una herramienta fundamental para constatar la capacidad y valores puestos en práctica por un gobierno. En este artículo me ocuparé de algunos puntos sobre falta transparencia en el manejo de fondos públicos. La falta de claridad favorece la existencia de agujeros de ineficiencia, negligencia y corrupción, en especial cuando se cruza con reglas laxas, como la reformada Ley de Adquisiciones y Contrataciones o el sistema de recursos humanos.
El asunto más conocido, pues ha sido centro de debates públicos, es la partida de gastos imprevistos. Es la que servía año con año para reforzar el presupuesto de la Presidencia de la República, permitiendo además el manejo de esos fondos bajo cierta arbitrariedad. Por esa razón, se cuestiona al ex presidente Saca sobre el uso de más 200 millones de dólares. Al llegar al poder, el presidente Funes prefirió no aclarar el manejo de dicha partida. Es más, la siguió utilizando igual que su antecesor, sin una debida regulación. Solo se contuvo en cierto grado cuando la Sala de lo Constitucional declaró improcedentes las transferencias presupuestarias entre ministerios, si éstas no contaban con aprobación del legislativo.
La partida de gastos imprevistos sigue funcionando. La diferencia es que ahora ha sido repartida entre los diferentes ministerios con otro nombre. En el presupuesto de 2011 al rubro de “asignaciones por aplicar” se le consignó un total de 48.1 millones de dólares. Al respecto, se mantienen visos de inconstitucionalidad porque, del rubro de “aplicaciones por asignar”, se le permite al Consejo de Ministros aprobar transferencias entre secretarías de Estado. Dicha facultad es distinta a la de “conocer” que le confiere el artículo 167 de la Constitución.
El problema con los gastos imprevistos es que no se administran bajo parámetros que establezcan límites, aunque sea en términos generales. Un gasto imprevisto es, por ejemplo, una erogación por un desastre asociado a un fenómeno natural, epidemias o alteraciones repentinas y graves al orden público. Pero no es un gasto imprevisto el pago de sobresueldos a funcionarios de alto nivel, la contratación de asesores o las facturas por publicidad, entre otros ejemplos. Hasta la fecha, el gobierno del presidente Funes y la Asamblea Legislativa han omitido establecer normas para asegurar un manejo adecuado de estos fondos.
Otra partida cuestionada es la de gastos reservados, que es diferente a la de imprevistos. Esta partida no es aprobada de forma expresa por la Asamblea Legislativa, porque va inmersa en asignaciones globales para la adquisición de “bienes y servicios”. Hasta el año 2010 fue posible conocer, por medio de los apéndices estadísticos que publica el Ministerio de Hacienda, cuál era la cantidad inicial asignada a esa partida, aunque no su liquidación. En dicho año fueron 10.1 millones de dólares. En el apéndice estadístico correspondiente a 2011, esa información fue eliminada.
Los gastos reservados se justifican, por ejemplo, para la protección de testigos u operaciones encubiertas en materia militar y de seguridad pública. De hecho, es legítimo que todo gobierno disponga de fondos bajo esta clasificación. Sin embargo, ocultar deliberadamente esta partida, su falta de regulación y el que no se rinda cuentas sobre el uso de la misma, constituyen factores oscuros en el manejo presupuestario. En otros países, además de existir leyes sobre gastos secretos, un comité de legisladores recibe informes confidenciales del presidente y, después de cierto número de años, esos documentos pasan a ser de dominio público. Sobre este tema, nuestro presidente y la Asamblea Legislativa prefieren hacerse los desentendidos.
El gobierno abrió un sitio en Internet denominado Portal de Transparencia Fiscal. Aunque contribuye de forma positiva a la visibilidad del uso de los fondos, su utilidad se ve limitada porque la información se publica en categorías muy agregadas, como “Bienes y servicios” o “Remuneraciones”. Una demanda que se mantuvo sobre gobiernos anteriores, y que se esperaba que el actual adoptara, es la publicación de reportes presupuestarios con detalles por objetos específicos de gasto. A ese nivel podríamos conocer con más certeza, por ejemplo, cuánto se gasta en viáticos, combustible o servicios de seguridad.
En el presupuesto, la parte de remuneraciones es una de las más opacas. Al respecto, es importante expresar preocupación por el aumento de plazas en el sector público. Entre 2007 y 2010 el promedio anual de crecimiento fue de 2,481 plazas a tiempo completo. En 2011 son 16,058 plazas nuevas, según datos del Ministerio de Hacienda. En la información contenida en los documentos presupuestarios no se desglosan ni justifican las nuevas plazas y tampoco se explica a qué se debe el crecimiento con un factor exponencial, distinto a la tendencia lineal de años anteriores.
Es cierto que el presidente Funes ha aumentado los presupuestos del área social y de seguridad, lo que podría justificar en parte esos números. Pero a la vez es razonable preguntar sobre el por qué de esas plazas, en especial ante la falta de detalles y por el clientelismo presente en los partidos FMLN y GANA y de otros grupos que apoyan al mandatario. Junto al Presidente de la República, la responsabilidad por el incremento de plazas y la falta de claridad sobre las mismas la comparte la Asamblea Legislativa. Se debe recordar que el número de empleados de cada fracción legislativa sigue siendo un dato desconocido.
En el presupuesto solo se detallan las plazas que comprende el sistema de ley de salarios, pero no las que se manejan por contratos. Únicamente de las primeras se conoce, en términos nominales, cuáles son los salarios de los funcionarios y empleados públicos. En el presupuesto de 2011 se aprobaron 114,204 plazas por ley de salarios y 43,042 por contrato y jornales, haciendo un total de 157,246 plazas en el sector público, sin incluir instituciones financieras. Los mejores salarios se pagan por medio de contratos, que es precisamente lo que no se reporta de forma detallada.
Existe la sospecha de que a ministros y otros funcionarios les pagan sobresueldos que no son reportados. La conjetura parte de casos en que asesores o gerentes, según los salarios conocidos, parecen obtener ingresos más altos que los de sus jefes. Y desde luego, hay contraste entre los ingresos y el nivel de vida que llevan algunos funcionarios, como es el caso del Presidente de la República, cuya remuneración declarada es de 5,181 dólares mensuales. No es objetable que los funcionarios reciban sueldos altos, pues en alguna medida deben ser equiparables a los que se pagan en el sector privado. Pero que los montos reales de los salarios y su fuente de financiamiento sean mantenidos en secreto, si así fuera, es un problema que alienta la corrupción.
Existen otros beneficios económicos que no son reportados. Por ejemplo las indemnizaciones indebidas, como las cobradas por los salientes presidente y primer magistrado de la Corte de Cuentas. Cada uno recibió más de 60 mil dólares con base en una normativa interna, cuya existencia puede rayar en delito. De un beneficio similar disponen magistrados de la Corte Suprema de Justicia y posiblemente titulares de otras entidades. El presidente entrante de la Corte de Cuentas, por medio de declaraciones públicas, adelantó que no haría ninguna investigación. Pero por la presión pública y un recomendable de la Asamblea Legislativa, los funcionarios salientes devolvieron el dinero.
El presidente y los diputados pueden sentir como un freno excesivo las restricciones definidas por la Constitución en relación con el presupuesto, así como lo recomendado en estándares internacionales. Eso explicaría, en parte, la limitación impuesta a la Sala de lo Constitucional con el decreto 743 y la negativa a publicar en el Diario Oficial sentencias de ese tribunal que no lleven cinco firmas. Esto constituye una vulneración a la independencia judicial. Buena parte de nuestro liderazgo político ha entrado a un juego peligroso. En este caso no solo opinan en contrario a la Constitución, sino que además la adversan de forma abierta.
Por otra parte, es comprensible que el presidente quiera disponer de mayor discrecionalidad en el uso de los fondos, quizás para movilizar recursos con rapidez a proyectos prioritarios. Pero puede estar pasando por alto que el Estado no es un club de leales amigos jugando a ser héroes. Que recuerde que el Estado es un sistema de reglas, con pesos y contrapesos, a las que llamamos instituciones y que deben ser respetadas.
