Los diputados de los partidos FMLN, Gana y PCN desarticularon el viernes en la madrugada lo que estaba supuesto a convertirse en la garantía del acceso a la información en El Salvador, al despojar al aún no nacido Instituto de Acceso a la Información Pública de la facultad de ordenar a las instituciones estatales hacer pública aquella información que ilegalmente hubieran clasificado como reservada.
Los diputados efemelenistas adujeron la necesidad de hacer 'correcciones' a la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) después de menos de dos años de vigencia, y sin que uno de sus pilares, el Instituto, hubiera siquiera comenzado a funcionar.
La LAIP brinda la opción a un ciudadano para que apele ante el Instituto cuando considere que una entidad pública le está ocultando información bajo el argumento de que es reservada. El ciudadano puede informar de esto al Instituto y este, según la redacción original de la LAIP, puede resolver la controversia. Si al final, el Instituto considera que la documentación solicitada es de carácter público, ordena a la entidad de gobierno que desclasifique dicha información. Con las reformas de la madrugada del viernes, el Instituto solo podría recomendar la entrega de información.
La madrugada del viernes 8 de febrero los diputados del FMLN promovieron una serie de reformas sorpresivas sin seguir los trámites usuales de legislación, que implican consultas, discusión y la emisión de un dictamen para que el pleno pueda luego votar por una propuesta de decreto. Conocidas por el pleno a la 1:10 a.m., las enmiendas fueron aprobadas a las 2:29 a.m. con el apoyo de 46 de 84 legisladores posibles.
Para que los cambios se conviertan en ley aún deben recibir el visto bueno del presidente de la República, Mauricio Funes, quien desde cuando la normativa entró en vigencia en mayo de 2011, ha incurrido en por lo menos siete incumplimientos importantes, y uno de ellos es su renuencia a nombrar a los comisionados del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP), a pesar de que desde hace un año tiene en su escritorio los nombres de 30 candidatos.
La noche de este lunes, el vicepresidente Salvador Sánchez Cerén, candidato presidencial del FMLN para la elección de 2014, dijo que esperaba que Funes vete las enmiendas. A las 9:10, en una de sus cuentas en Twitter, Sánchez Cerén escribió: 'Frente a las reacciones sobre las reformas a la LAIP, veo bien que el presidente vete dichas reformas'. Un minuto antes había escrito un tuit premonitorio: 'Estoy por el derecho del pueblo a estar informado plenamente'.
Hasta la noche de este lunes, Funes no había dejado saber su posición, y en su gobierno, el subsecretario de Transparencia, Marcos Rodríguez, seguía sin posicionarse públicamente.
Rodríguez, sin embargo, ya en mayo de 2012 preveía los tropiezos que iba a enfrentar la normativa. 'Con los años veremos que esta fue una ley muy peleada', decía el día 24 de ese mes en un conversatorio sobre la Ley de Acceso, días después de que el presidente había vetado las 10 ternas de candidatos a integrar el IAIP, cinco de ellas para que el gobernante eligiera a cinco comisionados propietarios, y las otras cinco para que de ahí nombrara a cinco comisionados suplentes.
Con las enmiendas hechas a la normativa, el Instituto perdería su potestad de obligar a instituciones o funcionarios a cumplir la ley cuando hayan clasificado ilegalmente como reservada una información o cuando no dieren respuesta a solicitudes de información hechas por los usuarios.
El decreto 303 tiene solo dos considerandos. El primero hace alusión a la existencia de la LAIP. El segundo expresa que las reformas se emiten 'en virtud de ciertos vacíos y otras correcciones que se están advirtiendo' en el nombramiento de los candidatos a comisionados del Instituto, y dada la necesidad de crear mecanismos y de resguardar 'cierta información'.
El diputado Jaime Valdez, del FMLN, dijo durante la sesión plenaria que el fiscal general, Luis Martínez, había solicitado enmiendas para ampliar la información que puede ser declarada bajo reserva y, por lo tanto, sin acceso para el público. El viernes, tanto Martínez como el presidente Funes se desvincularon de toda responsabilidad. El fiscal general dijo que él no había solicitado reformas, mientras que Funes comentó que reformar una ley es un asunto que compete a los diputados, y no quiso adelantar si las vetará o les dará su aval.
La madrugada del viernes, la jefa de los diputados del FMLN, Norma Guevara, en su discurso de apoyo a las reformas a la LAIP, dijo que estas se justificaban 'a la luz del funcionamiento de la ley'.
Uno de los primeros incumplimientos a la ley por parte del presidente fue desatender el artículo 105 de la normativa, que establece que los primeros comisionados del Instituto deben ser nombrados 180 días después de la entrada en vigencia de la ley. Eso correspondía al 7 de noviembre de 2011. Desde entonces han transcurrido 15 meses y el Instituto no ha sido nombrado.
El Instituto es la piedra angular del sistema de acceso a la información en el último país de Centroamérica en contar con una normativa en esta materia. La LAIP tiene un mecanismo de nombramientos de comisionados que permitiría garantizar una institución independiente que diera seguridad a los usuarios de la ley sobre la protección del derecho a la información, y con facultades de ordenar la desclasificación de información y de sancionar a los funcionarios transgresores.
En las reformas del viernes, la Asamblea quitó al Instituto la atribución de resolver controversias entre usuarios de la ley y los funcionarios cuando el litigio sea la legalidad de declarar bajo reserva una información. 'Art. 4. Derógase el literal g) del Art. 58', dice el decreto 303. El artículo 58 de la ley establece: 'El Instituto tendrá las siguientes atribuciones: (...) g) Resolver controversias en relación con la clasificación y desclasificación de información reservada'.
Otra de las modificaciones ataca la potestad del Instituto de ordenar que una institución entregue información en caso de que esta no diera respuesta a alguna solicitud de información.
El artículo 75 establece que ante la falta de respuesta a una solicitud de información, el peticionario podrá acudir al Instituto a demandar la intervención de este. Si este determina que la información que se está solicitando está clasificada como reservada o confidencial pero debiera ser pública, ordenará a la institución cuestionada a entregarla. Con el cambio introducido por los diputados de FMLN, Gana y PCN, el Instituto no podrá ordenar, sino solo recomendar. 'En caso de no compartir los criterios establecidos en la declaratoria de reserva o confidencialidad, recomendará al ente obligado dar acceso a la información que pudiera ser pública respecto de dicho documento, debiendo informar al interesado en un período no mayor a tres días hábiles. En cualquier caso se deberá velar por la protección de la información que fuere clasificada como reservada.'
¿Y por qué la información reservada se convirtió en punto de fricción entre la ley y el presidente Funes cuando emitió el reglamento en septiembre de 2011, y entre la ley y los diputados ahora? Hasta hoy, gran cantidad de instituciones, incluidas la Presidencia de la República y la Asamblea Legislativa, han clasificado como información reservada mucha información que según la LAIP debería ser pública. Por ejemplo, información sobre compra de bienes y servicios en general, gastos en servicios de publicidad e informes de auditoría.
Según la LAIP, si alguna institución o funcionario declaran reservada una información que de acuerdo con los criterios de los comisionados debería ser pública, estos podrían revertir esa decisión y ordenar la desclasificación de la información. La ley prescribe sanciones que van desde multas hasta suspensión de 30 días en sus funciones contra el funcionario infractor.
La existencia del Instituto garante y sus funciones fueron un punto delicado desde cuando la ley se discutía en la Asamblea. Para octubre de 2010, dos años después de que la primera propuesta llegó a manos de los diputados, la Comisión de Legislación tenía resuelto todo su proyecto de LAIP, excepto el tema del Instituto, que fue lo último que se resolvió en los dos meses siguientes.
En el gobierno de Funes ya se preveía el potencial de incomodidad que tenía una ley que creaba un Instituto garante y que pretendía ser muy estricta en lo que podía considerarse información reservada. '¿Creen que no nos dimos cuenta de que el punto de la reserva iba a ser fundamental? No soy tan tonto como para no saber que lo de la reserva iba a generar tensión', decía Marcos Rodríguez en aquel conversatorio de mayo de 2012.
Un año y medio antes, Rodríguez había dicho a El Faro que la información sobre gastos de publicidad y sobre contratos de seguridad privada en el Ejecutivo debía ser pública. Esto lo manifestó en una entrevista después de que este periódico solicitara a la Presidencia de la República que proporcionara esa información. La Presidencia no dio los datos solicitados.
La LAIP, aprobada un año después, dispuso que esa información es pública, pero la Presidencia la sigue ocultando al ojo ciudadano.
Debido a que no existe Instituto, no ha habido posibilidad de que alguien acuda a esa instancia para pedir justicia y el cumplimiento de la ley.
Ministros podrán proponer al presidente candidatos al Instituto garante
El decreto 303, que tuvo el voto en contra de los legisladores de Arena, CD y el de los cuatro independientes, también amplía los casos en que la información podrá ser declarada reservada y le da al presidente de la República, por medio de su equipo de gobierno, la posibilidad de ser él quien termine definiendo las ternas de candidatos a formar el Instituto, que por ahora es una tarea exclusiva de los cinco sectores ciudadanos proponentes.
Para argumentar la ampliación de la información que puede ser secreta, la diputada Norma Guevara, jefa de la bancada legislativa del FMLN, puso ejemplos de supuestas solicitudes de información que a ella le parecían absurdas, y concluyó: 'Creen tener derecho a pedir todo lo que se les ocurra'.
La ley surgió producto de la fusión de una propuesta del FMLN y de otra impulsada por el Grupo Promotor de la Ley de Acceso a la Información Pública. Este organismo, del que forma parte El Faro, nació en abril de 2009. Uno de los principios de la ley, discutida durante casi dos años hasta su aprobación, es que toda la información en poder del Estado que refleja sus actuaciones es pública, salvo excepciones, y que los ciudadanos pueden pedir la información que deseen sin necesidad de justificar su pedido.
Juan Pablo Guerrero fue comisionado del Instituto Federal de Acceso a la Información de México, uno de los países cuya normativa sirvió como modelo para el diseño de la ley salvadoreña. En abril de 2011 visitó El Salvador para exponer la experiencia de su país con la normativa mexicana.
'El secretismo es parte de la información genética del burócrata de México', comenzó su intervención, ante un público integrado por los miembros del Grupo Promotor.
Para esos días, la ley tenía un mes de haber sido aprobada en un segundo intento y ya generaba preocupación porque estaba por llegarse la fecha en que cobraría vigencia, el 8 de mayo de 2011. Después de la ley, quedaba la tarea para la Presidencia de la República de elaborar los reglamentos que permitirían operativizarla.
Ante la inquietud de los miembros del Grupo Promotor de que el reglamento se convirtiera en un instrumento para reducir el poder de la ley, para inutilizarla, Guerrero recordaba algunas de las experiencias mexicanas, como los intentos de pretender que los ciudadanos fueran comedidos en el uso de la normativa. 'La LAIP es para obligar al gobierno a dar información, no para hacer responsable al ciudadano. Esto último se regula en otras leyes', advertía.
Luego insistía en la importancia de evitar las trampas de redactar en términos demasiado generales las cláusulas sobre reserva de información, porque los gobernantes se aprovechaban de eso para abusar. 'Es vital la claridad en las excepciones, como por ejemplo en lo de la seguridad nacional.'
En las reformas hechas la madrugada del viernes, los diputados ampliaron el abanico de información que será considerada reservada. 'k) Todas las actividades relacionadas con la seguridad presidencial', dice parte del segundo artículo del decreto 303, que incorporó un total de tres cláusulas de información que también tendrá el carácter de reservada.
A diferencia de las ocho situaciones aprobadas por la Asamblea en marzo de 2011, que están prescritas con precisión -'Los planes militares secretos...', 'La que ponga en riesgo la defensa nacional...', 'La que menoscabe las relaciones internacionales...'-, esta última está redactada en términos generales y no se refiere a información, sino a 'actividades'. Eso implica el riesgo de que casi cualquier información sobre la Presidencia de la República pueda catalogarse como vinculada a actividades relacionadas con la seguridad presidencial.
'En México la ropa de la primera dama es un asunto de seguridad nacional y por eso es información reservada', decía Guerrero en aquella reunión de abril de 2011.
En teoría, si estas enmiendas fueran avaladas por el presidente Funes y entraran en vigencia, un usuario de la ley descontento podría acudir al Instituto a demandar justicia. Aunque ese Instituto, cuyo nacimiento ha sido imposible por la negativa de Funes a constituirlo, perdería con las reformas el poder de obligar a los funcionarios a desclasificar información y a entregarla.
Hasta ahora, el subsecretario de Transparencia, Marcos Rodríguez, había salido al paso de las críticas con la promesa de que este año sí habrá Instituto.
La ley establece que el Instituto se integrará con cinco comisionados escogidos por el presidente de la República de las ternas que le propongan los sectores de sindicatos, colegios profesionales, empresarial, periodistas y universidades.
Las reformas aprobadas el viernes establecen que en caso de que de dichas asambleas no surjan ternas completas de candidatos después de un máximo de dos convocatorias, la entidad convocante podrá escoger a los tres candidatos del sector correspondiente. Este cambio trasladaría de las manos ciudadanas a las manos del Ministerio de Economía, Ministerio de Gobernación, Ministerio de Educación, Secretaría de Comunicaciones y Ministerio de Trabajo la potestad de decidir los nombres de las personas entre las cuales el gobernante escogería a los comisionados.
De esta forma, el presidente ya no solo tendría la facultad de decidir los nombres de los comisionados, sino también la posibilidad de escoger los que prefiera de todos aquellos inscritos entre los sectores que no lograran completar sus ternas.
'¿Liberar al pueblo de los opresores o convertirnos en ellos?'
Cecilia Azuara, secretaria del Instituto Federal de Acceso a la Información, de México, visitó El Salvador en mayo de 2012, para compartir las experiencias en su país.
Explicó que al inicio fueron los periodistas los que se volcaron a usar la ley, que el año pasado cumplió 10 años. Con el tiempo, sin embargo, los empresarios y los académicos fueron quienes más usaron la normativa, que ha tenido varios episodios de resistencia.
'En México tampoco querían que se publicara los sueldos de los funcionarios, con el argumento de que esa información en manos inadecuadas podía exponer a riesgos de seguridad. Después de 10 años nada ha pasado: nadie está siendo más vulnerable y nadie ha sido secuestrado por eso', relataba Cecilia Azuara.
El subsecretario de Transparencia, que participaba en el mismo conversatorio que la secretaria del IFAI, sabía que el horizonte podía deparar el riesgo de un golpe importante a la normativa.
Decía estar convencido de que a diferencia de otras normativas, esta iba a ser fundamental para cambiar la cultura de la opacidad en El Salvador. 'Hay leyes que son solo para cumplirse y otras que son para convertirse en palancas de cambio. Yo creo que en El Salvador la Ley de Acceso será una palanca de cambio'.
Estas palabras las pronunciaba en mayo de 2012, cuando se podía decir que la falta de Instituto suponía un incumplimiento de seis meses por parte del presidente Funes. Rodríguez, un exguerrillero del FMLN, se convirtió en subsecretario de Transparencia en agosto de 2009, después de haber sido el coordinador del programa de Transparencia Internacional capítulo El Salvador, adscrito a la Fundación Nacional de Desarrollo (Funde)
Esa vez, ante un público integrado por unas 50 personas encerradas en un salón del Hotel Holiday Inn, en Santa Elena, admitía su inconformidad con que no hubiera Instituto. 'No estoy contento con que no haya Instituto de Acceso a la Información Pública. La posición del gobierno es la del presidente porque así lo dice la ley'.
Nueve meses más tarde no solo no hay Instituto garante, sino que los diputados del partido de gobierno le recortaron el poder. Interpelado por varios usuarios de Twitter, que desde la noche del jueves le pedían que se pronunciara, Rodríguez reaccionó cerca de las 10 de la noche con un escueto anuncio: 'No tengo ninguna declaración que dar. Por ahora prefiero no hacerlo'.
Algunos usuarios siguieron presionándolo para que fijara posición, pero se abstuvo. De todas formas quizás la no haga falta preguntarle qué piensa de las reformas, a menos que haya cambiado su visión desde aquel conversatorio de mayo pasado. 'El Instituto es la garantía de que se aplique la ley. La constitución del Instituto es fundamental para definir la calidad de la ley', decía.
Rodríguez se refería al Instituto tal como estaba descrito en la ley y con la atribución de obligar a funcionarios infractores a cumplir la normativa y desclasificar información reservada ilegalmente.
La madrugada del viernes, a solo minutos de que la Asamblea aprobara las reformas a la LAIP, Rodríguez dijo estar viendo por televisión la sesión plenaria de la Asamblea. Minutos antes, el diputado Mario Valiente, de Arena, pidió a Jaime Valdez que se retractara de haber pedido la dispensa de trámites para reformar la ley. Valiente hacía ver que no habían sido debatidas las enmiendas y que, nuevamente, se estaba tomando decisiones de madrugada, en una práctica que el presidente de la Asamblea, Sigfrido Reyes, había prometido erradicar al asumir el cargo por primera vez en febrero de 2011. Valdez no escuchó el pedido.
Finalmente, a las 2:27 p.m., Reyes dijo que el tema estaba suficientemente discutido y llamó a votación. 'Quienes estén de acuerdo con el fondo de lo solicitado, por favor votar'. A las 2:29 anunció: 'Se cierra la votación con 46 votos. Se aprueba el fondo de lo solicitado, que es las reformas a la Ley de Acceso a la Informacióno Pública'.
Reyes luego dijo que el diputado Roberto d´Aubuisson, de Arena, tomaría la palabra para razonar su voto en contra. Y D´Aubuisson repitió el discurso que habían hecho los legisladores areneros a lo largo de los 80 minutos anteriores: que era un golpe a la democracia, que no se podía estar legislando en la madrugada con decretos sorpresivos, que a la ciudadanía se le estaba privando de uno de sus derechos humanos, y que el daño al acceso a la información era grave. Al final de su intervención hizo una especie de guiño a los medios de comunicación: 'A los periodistas les digo que estas reformas también van a entorpecer su trabajo'.
A las 2:38 a.m., Mario Valiente volvió a pedir la palabra. Hizo una especie de resumen de lo que había dicho D´Aubuisson y cerró con palabras que sonaron a denuncia: 'Es vergonzoso ser diputado en estas circunstancias'.
De inmediato tuvo quién le respondiera. Lorena Peña, diputada del FMLN, que acababa de votar por las enmiendas, le replicó: 'Diputado Valiente: puede retirarse e incluso renunciar al cargo si tanta pena le da'.
En el FMLN no hay unanimidad sobre la pertinencia de las reformas. El alcalde de Nuevo Cuscatlán, Nayib Bukele, exhortó a su partido a derogarlas. 'No estoy de acuerdo con la reforma a la LAIP, me parece un retroceso. Deberíamos predicar con el ejemplo', escribió en su cuenta en Twitter.
Nueve meses atrás, Marcos Rodríguez parecía no creer que pudiera ocurrir algo como las reformas aprobadas el viernes. En un momento en que los cuestionamientos en el conversatorio eran si el gobierno de Funes pretendía quitarle dientes a la normativa, el subsecretario de Transparencia dijo que no temía que eso fuera a suceder: 'Esta chaqueta cuesta, pero evitemos los discursos liquidacionistas: yo no creo que cambie la ley y creo que mientras más se acerquen las elecciones más subirá el costo político de achicarla', dijo, en referencia a la elección presidencial de febrero de 2014. Sin embargo, hasta este domingo no había fijado posición en torno a las reformas.
Bukele, en cambio, publicó el sábado un artículo en Facebook, en el que hace una intensa crítica a su partido. '¿Acaso ya no creemos en la transparencia? ¿Por qué le damos armas a Arena?', se pregunta. '¿Por qué luchamos? ¿Luchamos para liberar al pueblo de los opresores de siempre o para convertirnos en ellos?'
Hasta este domingo, el presidente de la República no ha dado luces sobre su intención respecto del decreto. El viernes solo dijo que las reformas eran una responsabilidad de la Asamblea. Este domingo, el arzobispo de San Salvador, José Luis Escobar Alas, se sumó al coro de voces de organismos de derechos humanos y de organizaciones promotoras de la transparencia, para pedir al presidente Funes que vete el decreto 303.
Juan Pablo Guerrero, el excomisionado del IFAI mexicano, ya había advertido en aquella visita a El Salvador en abril de 2011, de los peligros a que se expone un sistema de acceso a la información una vez cobra vigencia. 'El derecho a la información es como empujar una carreta cuesta arriba: si te descuidas, la burocracia se reorganiza y te hace retroceder'.
