En una escala donde 0 es pésimo y 10 es excelente, ¿cuán saludables son las finanzas públicas y por qué?
Yo pondría un 7 porque creo que debe medirse el esfuerzo del gobierno. Tiene más mérito el alumno que saca 10 con mucho esfuerzo que el alumno genial para quien sacar la más alta nota es muy fácil. Si comparás a El Salvador con otros países verás que se ha venido deteriorando, pero si lo comparás con lo que encontramos cuando entramos, sí ha habido avances. En 2009 la diferencia entre los gastos y los ingresos (el déficit fiscal) era del 6.3 % del Producto Interno Bruto (PIB). Ese mismo año se logró bajar al 5.5 % y que esa cifra se haya venido bajando es un logro objetivo. En fin, si en mi evaluación considero solo el desempeño puramente objetivo, pondría un 6 o un 5 porque hay retos que es importante proseguir, si no, estaremos en una situación bastante crítica.
El deterioro de la salud de las finanzas comenzó a ser evidente a partir del gobierno anterior, probablemente desde antes, pero en la administración anterior hasta se dejaron de pagar medicinas para los hospitales y hubo problemas para pagar a proveedores estatales. Si el Estado no está quebrado, ¿cómo se le explica a un salvadoreño común y corriente la situación verdadera de los bolsillos estatales?
Decir que hay quiebra es decir que definitivamente ya no se tiene capacidad de asumir ningún compromiso de pago, pero ahorita estamos en la situación de una empresa que comienza a tener dificultades de pagar, que paga con retrasos pero que va pagando y lo hace posponiendo, halando de aquí o de allá, pero que todavía puede honrar a tiempo los compromisos. Aquí el reto es ponerse al día, o sea, generar los recursos que permitan salir ya con todos los compromisos so pena de avanzar hacia un deterioro en el que se entra ya a un concepto de quiebra, el cual yo considero que coincidiría con la desdolarización. En el momento en el que el Estado salvadoreño no pueda pagar salarios ni con retrasos, va a tener que desdolarizar.
¿Prevé la desdolarización para un futuro cercano?
Es una probabilidad fuerte para la siguiente gestión, depende de cómo se maneje el crecimiento económico que está proyectado a largo plazo para estar apenas en 2.7 % del PIB y que plantea un panorama bastante negativo, y depende también de cómo se maneje la profundización de las reformas fiscales. Si seguimos en crecimientos del 1.5 % o 2 % del PIB y viene un ministro de finanzas que no sea eficiente en recaudar impuestos, pueda darse el problema de que no pueda pagar y tendrá que desdolarizar para emitir moneda nacional y compensar la falta de liquidez. Un ministro que no sea Carlos Cáceres no sé si va a entrarle al tema de recaudar como debería hacerlo. Mi sospecha es que el próximo no lo hará.
¿Las finanzas están en mejor o peor condición que la administración anterior?
En términos absolutos, la deuda ha aumentado pero no es por las razones que se dice: heredamos una deuda de 10 mil 200 millones de dólares pero además hay una deuda de pensiones que se ha ido generando por sus propias dinámicas y que ahora significa mil 200 millones del total. A eso hay que sumarle las deudas del Fundemuni (la deuda con las municipalidades) y la deuda Fosedu (para el fideicomiso para la educación, la salud y la seguridad) que antes estaban implícitas pero que ahora se han explicitado. Con estos tres elementos, la deuda sube a 12 mil 200 millones, de manera que sí es más que antes. Pero ahora es cuando ha habido voluntad de entrarle al problema fiscal aunque no se ha podido entrar como se hubiera querido. Ha habido dos rondas de reformas fiscales y ahí está sobre el tapete una tercera propuesta, y también ha habido intentos de corregir el esquema de subsidios aunque ahí tampoco se avanzó como se hubiera querido, por ejemplo, como ocurrió en la racionalización del subsidio al gas.
Es evidente que hay problemas de liquidez.
Esto es como cuando tenés una enfermedad y que por el efecto del tratamiento te genera fiebre o algún efecto colateral, es parte del proceso de tratamiento porque tenés que cubrir tus gastos con tus ingresos. En el primero o segundo año de gobierno el déficit era más grande, era de 5.7 % o 4.5 % porque los gastos no solo se cubrían con los ingresos, sino también con préstamos de fuera, lo cual se ha ido evitando como parte del proceso de consolidación fiscal. Los gastos no van a bajar, pero entonces son los ingresos propios los que los tienen que cubrir y ahí es donde comienza a aparecer la fiebre, esas dificultades de la caja fiscal.
¿Cuáles son los tres o cinco indicadores económicos más importantes que hablan de la salud de la economía salvadoreña y qué se puede decir de ellos?
El primero es la tasa de crecimiento, que habla muy mal del país: 1.5 % del PIB. Estamos en la cola de América Latina, según lo publicaba la Cepal. El bajo crecimiento es como una hipertensión fuerte que va deteriorando los riñones, el corazón, todo el organismo y, en este caso, toda la economía. Va generando descontento social acumulado, rezagos sociales acumulados y, por supuesto, impacta lo fiscal porque sin recursos fiscales el Estado está un poco desarmado frente a todas las necesidades. Lo preocupante es que dos estudios, uno del Fondo Monetario Internacional, y otro del Banco Central de Reserva, señalan que el crecimiento que El Salvador puede alcanzar en unos años si utiliza toda su capacidad productiva es del 2.7 % del PIB. Pero en junio pasado se calculaba ese potencial de crecimiento en 3.5 % en 2013, 4 % en 2014 y de ahí en adelante a 4 %, pero eso ya quedó lejos.
¿Cómo está el resto de indicadores?
En general, hay indicadores que dependen de la tasa de crecimiento. Es muy sombrío el panorama a no ser que hubiera un cambio estructural en el modelo económico, aunque la proyección del 2.7 % es mejor que el promedio de 1.8 % de toda la década anterior. Otro indicador preocupante es el nivel de deuda en porcentaje del PIB. En El Salvador crecemos a tasas raquíticas y el nivel de deuda se mantiene. En otros indicadores macroeconómicos estamos relativamente bien: la inflación… pero es en parte baja por la baja demanda y, por tanto, de nuevo, del bajo crecimiento económico. Y luego, en indicadores financieros del sistema bancario tenemos la tasa del financiamiento del crédito aunque se ha venido recuperando, pero fuimos el país que más se contrajo y en el que el crédito ha crecido más lentamente, relacionado, nuevamente, con el crecimiento económico. Todo se retroalimenta.
Desde la segunda mitad de los 90 el crecimiento económico comenzó a caer y las recetas para dinamizar la economía no han funcionado. ¿Cuáles son los cinco grandes desaciertos cometidos por los gobiernos a los cuales se les podría atribuir el bajo crecimiento económico?
Uno de los grandes desaciertos fue la apertura comercial indiscriminada que realizó el presidente Alfredo Cristiani (1989 – 1994). Fue una decisión correcta pero a diferencia de los países del sudeste asiático u otros países latinoamericanos, El Salvador no se abrió paulatinamente, tampoco rebajó sus aranceles gradualmente, ni fortaleció su base competitiva interna, doméstica, para poder competir con el resto del mundo. Se notó también en todos los tratados de libre comercio, incluyendo el CAFTA, en el que sospecho -como hipótesis de trabajo- que no se negociaron bien por la calidad de los negociadores que uno ve. Para aprovechar el CAFTA faltó que se desarrollaran esquemas asociativos como el de la Asociación Guatemalteca de Productores No Tradicionales, Agexport, que permite que pequeños productores de hortalizas en el altiplano chapín exporten en conjunto a Estados Unidos tras haber recibido capacitaciones en inteligencia competitiva, por ejemplo. Pero aquí no se hizo así. El segundo gran desacierto fue la dolarización por los motivos que exponía antes. El tercer desacierto fueron las privatizaciones de la electricidad y de las pensiones. En la electricidad no se logró consolidar un verdadero mercado de competencia y además no hubo acompañamiento de inversiones necesarias para diversificar la matriz energética y depender menos de la energía térmica, la más cara. Además, hubo desaciertos fuertes desde el comienzo, como el contrato con la empresa Enel. En cuanto a las pensiones, se privatizaron mal. Las reformas posteriores durante la administración de Francisco Flores (1999-2004) metieron distorsiones a algo que ya traía fallas de origen: se favoreció a los pensionados con beneficios insostenibles y a costa de la sociedad entera. Un ejemplo: alguien que se retiró en ese marco recibe de pensión el 70% de su salario y eso es algo que ningún otro país del mundo da y es más del doble de la pensión de países como Uruguay que está bien ponderado en el índice de desarrollo humano. ¿Por qué se privatizó así? Por populismo. ¿Cómo un país que tiene un PIB per cápita que es como 15 veces menor que el de Estados Unidos tiene una pensión máxima que es más del doble de la que tiene Estados Unidos?
Recapitulando: las taras que han dejado a nuestra economía a la zaga del continente según usted son: apertura indiscriminada, dolarización y la forma en la que se privatizaron la electricidad y las pensiones.
Otro desacierto: el desmantelamiento durante la administración de Armando Calderón Sol (1994 – 1999) de las políticas económicas sectoriales con el cierre del Ministerio de Planificación, que fue tan preponderante en la administración Cristiani. Arena creyó equivocadamente que el mejor Estado es el Estado más pequeño o que la mejor política es aquella que no existe. Se desmantelaron las políticas sectoriales y, por ejemplo, se descuidó el agro. Creo que la gestión de Cristiani fue bastante exitosa, ciertamente, aunque hay un debate de hasta dónde se debió al fin de la guerra.
En el escenario que plantea parece obvio que hay que aumentar impuestos. ¿Qué preferiría usted para que esa fiebre no sea tan grande: aumentar el IVA o volver progresivo el impuesto de la renta? ¿O ve otro camino?
El IVA pega más a los sectores de menores ingresos y eso que El Salvador tiene uno de los IVA más bajos del mundo. Solo Guatemala tiene un IVA más bajo y Panamá, pero este tiene los ingresos del Canal de Panamá. Entonces, siempre existe la posibilidad de aumentar en un 1 % el IVA, como hizo Chile para financiar un programa específico que era Chile Solidario. Si se hiciera algo así, a mí me parece aceptable subirlo de manera que le sacás a los pobres más impuestos pero les regresás con programas como ese, junto con todo el impuesto que pagó la sociedad entera. Pero un compromiso así lo veo complicado acá porque pienso que hay muchas presiones populistas en el país y pienso que la recaudación esa no sería utilizada eficientemente para financiar programas sociales. Ahora, en renta, con la reforma que hizo el ministro en diciembre de 2011, nos pusimos al nivel de Centroamérica, que no es precisamente donde están los mayores tributadores del mundo. Así que si queremos aumentar el ingreso, tendríamos que ir por el impuesto predial, porque El Salvador es el único país junto con Cuba que no tiene impuesto predial; también sería preferible buscar el impuesto específico para propiedades suntuarias o el impuesto a las transacciones financieras que ha sido propuesto por Hacienda.
¿Se mantiene la previsión de que con ambos impuestos se obtendrían unos 100 millones de dólares más?
Creo que las transacciones financieras pueden dar más y el de las propiedades suntuarias puede dar menos. En ambos impuestos se puede lograr 150 millones de dólares, o sea 0.8 % del PIB.
¿Es cierto que en tiempos de vacas flacas los más pobres se llevan la peor parte siempre?
No, ahí depende de los mecanismos redistributivos. Los gobiernos de Arena desde Cristiani dijeron que gracias a sus políticas habían logrado reducir de 70 % a 30 % el nivel de pobreza hasta el año 2006, pero creo que eso es falso en un 90 %. Yo he escrito un artículo junto a un compañero del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) de Guatemala para el World Institute for Development Economics Research (WIDER), que es un instituto de la Universidad de las Naciones Unidas en Finlandia: han hecho un programa en América Latina en el que están examinando cómo ha evolucionado la pobreza y la redistribución del ingreso de los años 90 para acá. Descubrimos que la mayor parte de la reducción de la pobreza es porque los pobres se fueron del país a Estados Unidos y mandaron remesas. Y lo mismo en cuanto a la reducción de la desigualdad. De 2006 para acá ha subido la pobreza 10 puntos.
En estas circunstancias, ¿mantener las ayudas directas y los subsidios focalizados hacia los más pobres es una medida que soluciona problemas o los empeora?
De no hacerlo, la condición social de los pobres sería más precaria, aun con este modelo remesero, pues no todos los pobres reciben remesas. Pero es algo que se debe estudiar mejor porque los más pobres de los pobres probablemente no reciben ningún tipo de subsidio, pues no tienen conexión eléctrica, ni cañerías de agua, ni viven cerca de la urbe como para recibir subsidios a la luz, al gas, al agua y al transporte que se dan actualmente. Un Estado con recursos limitados debe focalizar bien los recursos que tiene. Hay países ricos con recursos grandes como Chile con el cobre o Venezuela con el petróleo que pueden darse el lujo de dar subsidios a todos pero en El Salvador tenés la paradoja de que los más pobres de los pobres no reciben ningún subsidio pero sí pagan IVA y con eso ayudan a subsidiar los servicios para otras personas que no lo necesitan. Esa es una distorsión que hay que corregir, y por lo menos en el subsidio del gas hubo un esfuerzo que intentó corregir esa distorsión y ordenar la base de datos y darlo a la gente que sí lo necesita. Todavía hay que limpiar eso, pero al menos ya se comenzó, igual que en el subsidio de la electricidad.
¿Cuánta razón hay en el argumento de que la economía salvadoreña no crece porque los empresarios salvadoreños no invierten de manera suficiente?
Yo creo que hay bastante razón en ese argumento aunque no hay una relación directa entre inversión privada y crecimiento económico. Es como la relación entre pobreza y delincuencia, no hay una relación mecánica pero sí hay relación. Por ejemplo, en 2011 la inversión privada en El Salvador subió al 12 % del PIB, la más baja de Centroamérica junto a Guatemala, esto es 4 % abajo del promedio latinoamericano. Pese a ese nivel, Guatemala sí está creciendo. Ciertamente, si hay inversión privada baja -y eso no se compensa con la inversión pública fuerte- el país no tiene de dónde crecer mucho. El problema es que acá no tenemos capacidad fiscal para inversión pública fuerte.
¿Y la inversión extranjera directa prefiere otros países antes que El Salvador?
Yo creo que sí. Ricardo Poma, un hombre que sabe de estos temas, lo ha planteado en el Consejo de Crecimiento. El Salvador tiene que ofrecer cosas que no se ofrezcan en otro lado porque si no, ¿por qué habría de venir un extranjero a invertir acá? Si no hay mejor calidad de capital humano o precios más atractivos de salarios, ¿por qué van a venir acá?
Algunos esgrimen una tesis de causa y efecto: a más impuestos, menos inversión.
Sería cierto si un país lo hace y los vecinos no lo hacen. Por ejemplo, si El Salvador tuviera más impuestos que Guatemala o Nicaragua, ahí puede ser que funcione, pero más bien estamos en una situación al revés. Teníamos menos impuestos hasta la reforma del año pasado y no atraíamos más inversión. Según encuestas, los inversionistas no consideran el tema de los impuestos a la hora de evaluar un proyecto a no ser que haya una gran distorsión tributaria… al menos eso es lo que dicen. Pero además, las transnacionales son grandes evasoras en todos lados, y normalmente se salen con la suya.
En una escala de 0 al 10, donde 0 es nulo y 10 es total, ¿cuán manejable es la deuda externa salvadoreña?
Yo la califico con un 6, porque estamos a un tropezón de irnos para abajo.
¿Cuál ha sido el mejor y más valioso consejo para dinamizar la economía salvadoreña que los gobiernos han desoído desde la segunda mitad de los años 90?
Nunca se quiso darle herramientas al Estado para hacer política sectorial. Y ahí sí hubo un desmantelamiento deliberado por parte de Arena: fue de la filosofía neoliberal de que había que reducir al Estado a su mínima expresión de donde surge, por ejemplo, la dolarización: esa visión hayekiana de la economía en la que el Estado óptimo es el Estado mínimo para que no influya con reglas y normas el libre mercado. Ya Tony Saca trató de revertirlo algo, pero no se hizo de manera sistemática y además intentó hacerlo cuando la crisis económica de 2009 ya estaba encima.
