En una escala de 0 a 10, donde 0 es pésimo y 10 es excelente, ¿cuán saludables son las finanzas públicas? ¿Por qué?
No soy partidario de poner notas en este tipo de ejercicios. Lo que importa son dos cosas: a) si las finanzas públicas están dentro de una trayectoria de sostenibilidad, y b), si su desempeño es compatible con su principal finalidad, que es el financiamiento del desarrollo. El primero de estos temas es el que suele llamar más la atención porque se refiere a si es necesario y urgente aumentar los impuestos y/o reducir el gasto público para evitar riesgos de solvencia o iliquidez. Visto así, parece haber consenso en que las finanzas públicas salvadoreñas ciertamente están dentro de una trayectoria de insostenibilidad. Algunas evidencias de ello son el valor creciente de la deuda pública como porcentaje del PIB, el deterioro en la calificación del riesgo soberano y el recurso cada vez más intensivo del endeudamiento de corto plazo. Sin embargo, creo que es al segundo tema al que debería dársele mayor importancia aunque este enfoque, sin embargo, nunca parece haber permeado suficientemente las finanzas públicas salvadoreñas. En el PNUD consideramos que el objetivo más importante de las finanzas públicas es el de financiar una política social proactiva que permita que la gente no caiga en pobreza, mediante la inversión suficiente y oportuna en atención prenatal, nutrición, salud, educación, formación de valores, recreación, etcétera, de manera que al iniciar la vida laboral se pueda tener acceso a trabajo de alta productividad que permita un nivel de vida decente y garantice una jubilación adecuada para la vejez. La sanidad de las finanzas públicas también debería medirse en función de su capacidad para invertir en la administración de una pronta y cumplida justicia, seguridad ciudadana, infraestructura y la gestión sostenible de los recursos naturales, entre otros que sirven para lograr el bienestar de las personas y un buen clima de inversión.
¿Cuáles son los indicadores económicos más relevantes para evaluar la salud de la economía salvadoreña, y qué se puede deducir de ellos?
Los indicadores más frecuentemente señalados son la tasa de crecimiento económico, la cual ha registrado un valor promedio anual de menos de 2 % entre 1999 y 2012, la más baja de todos los países de América Latina. El déficit fiscal, cuyo valor promedio anual durante el mismo período ha sido de 3.3 % del PIB, propició que la deuda pública entre ambos años aumentara del 33 % al 57 % del PIB. El déficit comercial, que es la diferencia entre las importaciones y las exportaciones, pasó de representar el 12.7 % del PIB en 1999 a más del 21 % en 2012; y las tasas de ahorro e inversión, que en economías pujantes registran niveles superiores al 25 % del PIB, en El Salvador históricamente han sido de alrededor de 15 % y en los últimos años han bajado a niveles de hasta el 12 % del PIB.
Los indicadores, por sí solos, pueden decir mucho para un experto. Si usted fuera un médico con este resultado de exámenes, ¿qué recetaría a su paciente? ¿Qué tan enfermo está el paciente?
Todo médico actúa en tres etapas: el diagnóstico, el pronóstico y el plan de tratamiento. En esta respuesta voy a exponer solo el diagnóstico y el pronóstico. El diagnóstico macroeconómico de la economía salvadoreña indica que esta es la de un típico país subdesarrollado, ya que más de la mitad de su población laboral está subutilizada y ni siquiera tiene empleo formal. Además, el diagnóstico de este paciente muestra que la economía crece a tasas muy bajas y que presenta serios problemas y desequilibrios en tres sectores: en el sector fiscal, porque el gasto público es superior a los ingresos y a la deuda pública creciente. En el sector privado, porque vemos que la inversión es mayor que el ahorro y ambos a niveles sumamente bajos. Y en el sector externo, porque las importaciones son mayores a las exportaciones y la balanza de cuenta corriente es negativa. Por tanto, el pronóstico es que si no se hacen ajustes en los tres sectores oportunamente se desencadenará una crisis sistémica caracterizada por un ambiente de inestabilidad en todos los ámbitos, tal como ocurrió en México en 1994, en los países del sudeste asiático en 1997, en Argentina en 2001 y en España y Grecia en la actualidad.
Desde la segunda mitad de los 90 el crecimiento comenzó a decaer. ¿Cuáles han sido los cinco grandes desaciertos cometidos por El Salvador a los cuales se podría atribuir la debilidad económica?
Haber confundido la modernización del Estado con privatizaciones y cambios en el marco legal, descuidando otros aspectos más importantes como la profesionalización de la administración pública, el fortalecimiento de la regulación y supervisión de mercados clave, la transparencia y la rendición de cuentas. También la puesta en marcha de una apertura comercial agresiva dentro de un contexto de apreciación cambiaria que fue propiciado por el flujo creciente de remesas que se produjo especialmente desde la finalización de la guerra y el estallido de la crisis mundial en 2008. Como consecuencia de ello, las remesas que en un contexto de mayor protección hubiesen contribuido a dinamizar la agricultura y la industria y a generar mayores empleos, básicamente han servido para aumentar el consumo de productos importados. Otro desacierto fue el haber dolarizado sin haber introducido reglas fiscales que garantizaran la eliminación del déficit fiscal porque por ello el país ha caído en una trayectoria de insostenibilidad fiscal y de baja capacidad del Estado para estimular la economía, con un alto riesgo de que en un futuro próximo la dolarización misma se vuelva imposible de mantener. También se privilegiaron políticas sociales de alto rendimiento electoral pero de reducido impacto en la reducción de la pobreza, por ejemplo, los subsidios al gas propano, transporte y energía eléctrica; paquetes agrícolas, programas de entrega de uniformes y útiles escolares, en detrimento de las de alto impacto en reducción de la pobreza. Las políticas sociales proactivas para que la gente no caiga en pobreza no se han tomado.
¿Considera que la desdolarización deberá darse dentro de los próximos cinco o 10 años?
Mi vaticinio es que si las finanzas públicas continúan con la trayectoria de los últimos años, la desdolarización podría darse en la próxima administración, no tanto por decisión autónoma del gobierno, sino porque sería difícil de sostener. Para evitar eso es indispensable emprender con prontitud un ajuste expansivo de características similares al antes sugerido. Una vez estabilizada la economía, el gobierno tendrá más libertad y menos presiones para definir qué sistema de cambio es el que más le conviene a El Salvador. Yo considero que para países con una economía pequeña y abierta, como la nuestra, es mejor un sistema de tipo de cambio flexible.
Y con respecto al gobierno anterior, ¿las finanzas públicas están hoy en similar, en peor o en mejor condición?
Al cierre del gobierno anterior, las finanzas públicas estaban al borde de una cesación de pagos por falta de liquidez, lo que se conoce como default, que se solventó mediante el uso de dinero que se tenía negociado para otros fines. La deuda de corto plazo se pagó con 950 millones de dólares en préstamos que se tenían negociados para otros fines con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Además de eso se negoció el Acuerdo de Stand By (SBA) a tres años con el Fondo Monetario Internacional por 790 millones de dólares, el cual fue renegociado posteriormente por el nuevo gobierno. El presente gobierno ha sido bastante eficaz al aumentar la carga tributaria en alrededor de 2.5 puntos porcentuales, pero lamentablemente el gasto público ha crecido mucho más de lo previsto y el crecimiento económico ha sido menor al proyectado. Como consecuencia de ello, y estando a punto de finalizar el SBA en marzo, el déficit fiscal ha disminuido de 5.5 % del PIB en 2009 a 3.6 % en 2012, pero no se ha alcanzado el nivel requerido para estabilizar la deuda pública. Esto quiere decir que El Salvador la tendrá difícil al querer tener acceso a nuevos recursos de los organismos internacionales de financiamiento, con lo cual los riesgos de default podrían volver a aparecer si no se toman oportunamente las medidas pertinentes.
¿Qué medidas son esas?
Siguiendo con el símil del médico y el paciente, para la economía salvadoreña el plan de tratamiento que yo sugeriría es un ajuste expansivo, un término que parece contradictorio ya que significa la adopción de medidas de austeridad para corregir cada uno de los desequilibrios, combinadas con medidas de reactivación económica. Por ejemplo, para corregir el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, en el Informe sobre Desarrollo Humano de El Salvador (IDHES) hemos sugerido la creación de un fondo de promoción de apuestas estratégicas financiado con aportaciones obligatorias -por ejemplo, de un monto de entre 1 % y 5 % aplicado sobre el valor de la producción interna y las importaciones- que se utilizaría para brindar incentivos (acceso a tecnología, investigación, desarrollo de nuevos mercados, asistencia técnica, desarrollo de marca) a productos que sustituyan importaciones o amplíen y diversifiquen las exportaciones. Asimismo, para mejorar las cuentas fiscales y elevar los niveles de ahorro e inversión en los IDHES hemos sugerido, entre otras medidas, la creación de tres fondos: uno, el Fovivienda o Fondo de ahorro obligatorio para vivienda, que se establecería a partir de un aporte equivalente al 5 % del salario de los trabajadores: la mitad la pondrían los trabajadores públicos y privados, y la otra mitad los empleadores. La idea es que mientras cada empleado no haya acumulado lo suficiente para pagar la prima de su vivienda, los fondos se utilicen exclusivamente para financiar obras públicas como presas hidroeléctricas, carreteras y otras que contribuyan a superar los débiles equipamientos de la economía en infraestructura. Por ejemplo, podría recuperarse el centro histórico, construir un metro o un canal seco. Otro fondo posible es el Fondo de apoyo para viviendas de interés social (FAVIS), el cual se podría financiar mediante el establecimiento de una tasa de recuperación de plusvalías, como en Colombia, donde cada vez que hay un proyecto de obra pública de gran envergadura y se valorizan los terrenos de los alrededores, parte de esa revalorización es trasladada al Estado mediante la aplicación de dicha tasa. Lo recaudado sería destinado a otorgar subsidios para la construcción o mejoramiento de viviendas de interés social bajo el sistema ABC: ahorro previo, bono o subsidio y crédito. Un tercer Fondo que propongo es el Fondo para el mejoramiento de la infraestructura social de los municipios (FOMIS), el cual podría financiarse con la introducción del impuesto predial y estaría orientado principalmente al mantenimiento de la red de calles urbanas, caminos rurales, espacios públicos e infraestructura comunitaria. La novedad de estos fondos es que al mismo tiempo que ayudarían a reducir los desequilibrios en el sector externo, las finanzas públicas y el sector privado, contribuirían a reactivar la economía y a crear empleos.
Para aumentar la recaudación tributaria, aparte de la obvia necesidad de reducir la evasión y la elusión fiscal, ¿qué prefiere: subir el IVA o hacer progresivo el impuesto a la renta? ¿O mira otro camino?
Los ajustes fiscales no deben ser vistos como simples ejercicios contables, sino como auténticos ejercicios de ingeniería social, debido a que impactan sobre el bienestar de las personas. Por eso no considero apropiado pronunciarme aisladamente por aumentar uno u otro impuesto, ya que eso supondría erróneamente que hay impuestos buenos y malos, cuando todos suponen el uso de la discrecionalidad del Estado para obtener recursos de las familias y empresas para financiar la sostenibilidad de sus operaciones. La diferencia principal está en saber de dónde vendrán los recursos y para qué se utilizarán. En la época del presidente chileno Ricardo Lagos, por ejemplo, el financiamiento del principal programa destinado a favorecer a las familias chilenas más pobres -Chile Solidario- se obtuvo aumentando el IVA de 18 % a 19 %, es decir combinando una política tributaria regresiva con una política de subsidios de alta eficacia redistributiva. En términos de ingeniería social, una combinación de ese tipo probablemente es mejor que la de poner un nuevo impuesto al diésel y las gasolinas para subsidiar un sistema de transporte colectivo inseguro e ineficiente como el que prevalece en El Salvador. Yo estoy en contra de que se hagan aumentos a la renta o al IVA únicamente con el propósito de disminuir el déficit fiscal para colocar la deuda pública en una trayectoria de sostenibilidad. En cambio, valoraría la conveniencia de un aumento de los mismos si con ello se le da sostenibilidad a programas sociales altamente equitativos como Comunidades Solidarias o, más aún, si los fondos adicionales recaudados sirvieran para volver a un sistema de escuelas públicas de tiempo pleno en las que, además, se universalice la enseñanza del inglés, la computación, el deporte y las artes. Yo exploraría otras opciones tributarias más congruentes con la situación de emergencia fiscal y de creciente déficit comercial, tales como poner un impuesto temporal a las importaciones en concepto de salvaguardia por razones de balanza de pagos.
¿En cuánto hay que aumentar la recaudación tributaria?
En alrededor de 1.5 % del PIB, si el objetivo único fuese estabilizar la deuda pública sin hacer mayores esfuerzos en la racionalización del gasto público. Sin embargo, si lo que se busca es crear las condiciones fiscales para poder financiar una estrategia de desarrollo centrada en la gente y con recursos propios, que creo que es lo que todo país debe buscar, el panorama es muy diferente. En este caso, no hay que pensar en términos de carga tributaria sino de carga fiscal, que es el porcentaje del PIB que representa la suma de lo que se recauda a través de impuestos más lo que se obtiene de contribuciones obligatorias para financiar la salud, el retiro, la vivienda, el desempleo, etcétera, que es lo que compone las redes de seguridad social. En todos los países que han alcanzado el desarrollo la carga fiscal es superior al 30 % del PIB, y la diferencia está en que para algunos el peso mayor corresponde a la carga tributaria y en otros, las contribuciones obligatorias para la seguridad social. Esas cargas fiscales no se alcanzaron de la noche a la mañana, fueron aumentando progresivamente a medida que se tenía éxito en derrotar el subempleo y el desempleo.
Hablemos de pobreza y crecimiento económico. Suena lógico decir que en tiempo de vacas flacas la peor parte se la llevan los más pobres. ¿Pero quiénes están sufriendo más en este momento: los más pobres, las clases medias o los ricos?
Por definición, los más pobres son siempre los que más sufren en términos de privaciones que generan malestar, independientemente de si son tiempos de vacas flacas o de vacas gordas. Si nos referimos específicamente al impacto ocasionado por la crisis mundial iniciada en 2008 sobre la población salvadoreña, quienes más lo estarían sufriendo son los que han dejado de recibir o reciben menos remesas, los que han perdido su empleo o tienen más dificultad para conseguirlo, los que han visto reducido su ingreso real porque los aumentos en los ingresos nominales que reciben no compensan los aumentos en los precios. Hay también personas que a consecuencia del mayor alcance que tienen algunos programas sociales han visto mejorada su situación. Para el 45 % de la Población Económicamente Activa (PEA) que ya estaba y sigue estando en subempleo, sin embargo, la crisis no ha tenido un impacto mayor, ya que su economía familiar se caracteriza por una vulnerabilidad permanente.
Mantener los subsidios focalizados en la población más pobre y ayudas directas a sectores específicos de la población, ¿es una medida que soluciona problemas o que los empeora?
Una buena focalización de subsidios en favor de la población más pobre es un medio y no un fin de la política social, especialmente cuando los recursos fiscales son muy limitados. No obstante, no hay que olvidar que el verdadero objetivo de la política social debe ser el despliegue de las capacidades de las personas para que tengan la oportunidad de llevar adelante planes de vida que consideren valiosos. Para ello, los países exitosos generalmente combinan políticas sociales de corte universalista con políticas focalizadas. Las políticas universalistas incluyen acciones para que la gente no caiga en pobreza, es decir, las proactivas, mientras que las políticas focalizadas están orientadas a atender a la población que ya cayó en pobreza, reactivas. En el caso de los subsidios, lo que importa no solamente es si están o no bien focalizados, sino si son o no prioritarios para el desarrollo humano. Por ejemplo, dentro de una estrategia guiada por el desarrollo humano es mejor invertir 100 millones de dólares en universalizar el inglés y la computación que en subsidiar la compra de gas propano.
¿Pierde algo el Estado por no medir el impacto de las ayudas directas y los subsidios en el combate a la pobreza?
Pierde eficacia, porque se podría atender más población pobre con una misma cantidad de recursos o porque se podría atender al grupo objetivo que se pretende beneficiar con una menor cantidad de recursos. De acuerdo con cálculos que hicimos para el Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador de 2010, para entonces, el 10 % de la población más rica recibía el 11.2 % de los subsidios a transporte colectivo, energía eléctrica y gas licuado, mientras que el 10 % de la población más pobre sólo recibía el 6.2 %. Aunque la situación parece haber mejorado en el caso del gas propano, los espacios para mejorar la focalización son todavía muy grandes y le podrían reportar al Estado el ahorro de más de 100 millones de dólares.
¿Cuánta razón hay en el argumento de que la economía salvadoreña no crece porque los empresarios salvadoreños no invierten localmente de manera suficiente?
Visto históricamente, en El Salvador han sido bajas la inversión local, la inversión extranjera y la inversión pública. Por esa razón, considero que más que buscar culpables, lo que se debería hacer es trabajar juntos para mejorar el clima de negocios. Para ello, la clave está en reducir los costos de producir en el país mediante, uno, inversiones crecientes en educación, capacitación, ciencia y tecnología que aumenten sostenidamente la productividad laboral; dos, la construcción de una visión de futuro ampliamente compartida, de una clase política que promueva y respete la estabilidad institucional y de una burocracia eficaz que vea a los inversionistas como socios del desarrollo, abatiendo así los costos de la incertidumbre; y tres, con inversiones que permitan reducir los costos logísticos a través de la ampliación y modernización de la infraestructura de apoyo a la producción, me refiero en cuanto al agua, la energía eléctrica, el transporte, las comunicaciones, etcétera.
¿Por qué la inversión extranjera directa prefiere otros destinos? ¿Qué tienen otros países que no ofrece El Salvador?
Puede haber una diversidad de razones. Una es que según sus cálculos la suma de los costos unitarios laborales, los costos de transacción, los costos logísticos y los costos financieros, es superior en El Salvador que en otros posibles destinos. Otra es porque en otros destinos hay más abundancia de insumos claves para determinadas industrias: minerales, recurso humano calificado, financiamiento, etcétera. El clima de violencia, la alta polarización política y la percepción de señales cruzadas en torno al clima de inversiones también podría ser otra causa.
Algunos esgrimen una tesis muy simple: a más impuestos, menos inversión.
Hay como dos situaciones hipotéticas extremas. Una de ellas es que a menores impuestos menos inversiones y la otra, a mayores impuestos también menos inversiones. El primer caso se da cuando la recaudación tributaria es tan baja y tan mal administrada que una reducción de los impuestos conduciría a un debilitamiento tal del Estado que dejaría de cumplir sus funciones básicas, colocando al país en el borde de la anarquía o de lo que se denomina un Estado fallido. La otra, se produce cuando el nivel de la carga tributaria es tan alto, que a pesar de hacer devoluciones de servicios públicos de calidad, ahoga la iniciativa privada para invertir. El problema no es si el tamaño del gobierno es grande o es pequeño, sino si facilita u obstaculiza el desarrollo.
La deuda de El Salvador ya supera el 50 % del PIB. En una escala de 0 a 10, donde 0 es nulo y 10 es total, ¿cuán manejable es la deuda externa salvadoreña?
La sostenibilidad de la deuda pública de un país depende básicamente de cinco factores: el nivel actual de la deuda, el desempeño fiscal, el crecimiento del PIB, la tasa de interés de la deuda y la tasa de inflación. El nivel de la deuda pública en El Salvador, aunque ya se está acercando a un nivel de 60 % del PIB, no es per se un problema mayor si tomamos en cuenta que casi todos los países desarrollados reportan tasas mayores. El problema está en que con los niveles de déficit fiscal que continúan registrándose ha sido imposible generar las tasas de ahorro primario que se requieren para evitar que la deuda continúe creciendo. Este pobre desempeño fiscal se debe principalmente al incumplimiento de las metas de gasto público y de crecimiento económico. Debido a estos factores, la tasa de interés promedio a la que está contratada la deuda está aumentando. En resumen, no estamos en un nivel crítico, pero sí en una trayectoria clara de insostenibilidad.
¿Cuál ha sido el mejor y más valioso consejo para dinamizar la economía salvadoreña que los gobiernos han desoído desde la segunda mitad de los años 90?
Asumir de una vez por todas que lo que tenemos no es un modelo económico de promoción de exportaciones y de atracción de inversiones, sino un modelo de exportación de mano de obra y promoción de importaciones, el cual además de inmoral, felizmente se agotó luego del estallido de la crisis internacional en 2008. Y dos, que, por lo tanto, necesitamos pasar de una economía de consumo a una economía de producción y lograr un equilibrio entre el ahorro y la inversión a un nivel creciente de ambas variables. Tres, equilibrar las finanzas públicas y reorientarlas a favor del desarrollo. Cuatro, revertir el desequilibrio externo mediante el mejoramiento sostenido de la productividad y la competitividad de la economía. También creo que en un enfoque de desarrollo humano, los indicadores económicos más importantes que deberían tomar en cuenta las finanzas salvadoreñas son: a) la tasa de subutilización laboral (la suma de las tasas de desempleo y subempleo); y b) la tasa de trabajo decente, equivalente al porcentaje de la población laboral que cuenta con un trabajo decente, entendido como aquel que ofrece una remuneración justa, protección social para el trabajador y su familia, buenas condiciones y seguridad en el lugar de trabajo, posibilidades de desarrollo personal, reconocimiento social e igualdad en el trato para hombres y mujeres. En El Salvador la tasa de subutilización laboral, incluyendo la PEA urbana y rural, es de 52 % (tasa de subempleo de 45 % y tasa de desempleo de 7 %); la tasa de trabajo decente, por su parte, es muy difícil de calcular, pero las estimaciones realizadas indican que es de alrededor de 20 %.
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