Nuestro trabajo sobre El Salvador analiza el dramático y sorprendente cambio de un autoritarismo persistente y a menudo despiadado a una democracia estable. Nos centramos en tres preguntas. En primer lugar, ¿qué explica la persistencia del autoritarismo por un periodo tan prolongado hasta bien entrado el siglo XX? Con la excepción de unos pocos meses en 1931, El Salvador ha tenido un régimen autoritario de forma ininterrumpida hasta 1984. Segundo, ¿qué explica que haya tenido lugar una transición a un régimen competitivo a pesar de un pasado profundamente autoritario? Tercero, ¿por qué un régimen democrático ha sobrevivido pese a presentar serias deficiencias en su funcionamiento?
La mayoría de las explicaciones sobre la persistencia del autoritarismo en el largo plazo y sobre la transición a un régimen competitivo han ofrecido respuestas estructurales. Por ejemplo, la desigualdad, la pobreza y una economía basada en el café son explicaciones frecuentes de la existencia de un autoritarismo persistente en El Salvador. Las transformaciones económicas se ofrecen en ocasiones como explicaciones de la transición a un régimen competitivo.
Nuestro libro no niega el impacto de los factores estructurales en los regímenes políticos, pero argumenta que los actores políticos hacen y deshacen los regímenes, y que la constitución y el comportamiento de estos actores políticos no están condicionados de manera estricta por los factores estructurales. Enfatizamos la moderación o el radicalismo político de los actores y el grado en que valoran de manera intrínseca un tipo de régimen, independientemente de los resultados de las políticas que produce, como clave para entender la emergencia, supervivencia y caída de las democracias y dictaduras. Denominamos al valor intrínseco que los actores atribuyen a un régimen político bien “preferencia normativa por la democracia” (lo que significa que valoran la democracia por sus derechos procesales y sus protecciones) o bien “preferencia normativa por la dictadura” (refiriéndonos a su creencia en que tal forma de dictadura es de manera intrínseca el mejor régimen político).
La persistencia del autoritarismo, 1900-1984
Junto a Haití y Paraguay, El Salvador el uno de los únicos tres países latinoamericanos que nunca tuvieron un régimen político competitivo hasta la tercera ola de democratizaciones, la cual comenzó en 1978. Durante el largo periodo desde 1900 hasta 1984, la política salvadoreña atravesó numerosos cambios, pero la coalición a favor del autoritarismo derrotó sistemática e inmediatamente cualquier impulso democratizador. Los gobiernos fueron con frecuencia inestables, mientras que las coaliciones que emergían con el fin de apoyar regímenes autoritarios siempre prevalecieron. Los diferentes actores que apoyaban la dictadura competían por el poder pero convergían sistemáticamente en su oposición a la democracia.
Numerosos autores han puesto el énfasis en las bases estructurales del autoritarismo crónico en El Salvador. Si bien no despreciamos ese tipo de argumentos, no resultan suficientes. Desde al menos 1950 a 1978 El Salvador ha presentado un ingreso per cápita superior al de Colombia, país este último que ha tenido una larga experiencia de semi-democracia desde 1910 a 1949 y de nuevo desde 1958 en adelante. Otros tantos países con un PIB per cápita igual o apenas superior al de El Salvador a mediados del siglo XX también tuvieron largas experiencias de democracia o semidemocracia antes de la tercera ola: Brasil, Costa Rica y Chile. Igualmente, El Salvador normalmente ha presentado un índice de Gini (como medida de la desigualdad en el ingreso) inferior a Brasil, Chile, Colombia y Panamá, países que tuvieron una considerable experiencia de democracia desde 1978. Las desigualdades y la pobreza favorecieron el autoritarismo en El Salvador, pero no lo explican en su totalidad. Colombia normalmente ha sobrepasado a El Salvador en su dependencia del café para obtener ingresos derivados de la exportación, y Costa Rica ha superado sistemáticamente a El Salvador en la producción de café per cápita. Colombia y Costa Rica estuvieron entre los países latinoamericanos con experiencias más prolongadas de regímenes competitivos previos a la tercera ola, por lo que la producción cafetalera de El Salvador no explica completamente la persistencia del autoritarismo.
El gobierno autoritario fue crónico debido a un desequilibrio severo y sistemático entre una coalición autoritaria poderosa y relativamente estable y una coalición democratizadora extremadamente débil. A pesar de las desavenencias ocasionales entre grandes empresarios y algunas facciones del ejército, estos dos actores formaron una coalición autoritaria estable que duró desde 1931 hasta que se vio resquebrajada por la guerra civil de la década de 1980. Los partidos gobernantes oficiales fueron una tercera parte importante en la coalición autoritaria. Por el contrario, las coaliciones democratizadoras fueron extremadamente débiles, de forma crónica, hasta la emergencia del Partido Demócrata Cristiano (PDC) en la década de 1970. El frecuente fraude electoral desde 1972 en adelante y la represión severa acabaron con las esperanzas de los reformadores democráticos, manteniendo una coalición democrática endeble. Mediante el uso de combinaciones diversas de represión, patronazgo y fraude, la coalición autoritaria impidió con facilidad todo desafío democrático.
El nivel relativamente bajo de desarrollo, las desigualdades moderadamente altas y la estructura de clase de El Salvador contribuyeron a dificultar el establecimiento de un régimen competitivo, pero no determinaron completamente este resultado. Más bien, la conformación de una coalición autoritaria duradera, que reunía a intereses de negocios poderosos, al ejército y a los partidos gobernantes, así como la debilidad de las coaliciones democratizadoras, fueron factores decisivos. Estallidos ocasionales de radicalismo de izquierdas, especialmente en 1932, contribuyeron a consolidar este bloque autoritario duradero. La ausencia de actores con una preferencia normativa por la democracia hasta la emergencia en 1960 del PDC impidió la formación de una coalición democratizadora sólida.
Explicando la transición a un régimen competitivo
La transición a la democracia tuvo lugar entre 1984 y 1994 debido a cambios profundos y rápidos en el equilibrio entre las coaliciones autoritaria y democrática. Para comprender esta transición es esencial analizar los actores políticos. Actores poderosos que habían apoyado agendas extremistas y albergaban preferencias normativas por la dictadura en la década de 1980 experimentaron transformaciones extraordinarias. Durante una guerra civil larga y sanguinaria (1980-92), tres actores clave se retiraron de la coalición autoritaria conservadora: ARENA, los grandes empresarios y el ejército. Los escuadrones de la muerte, que habían constituido una buena parte del bloque autoritario de derechas a principios de la década de 1980, se disolvieron en su mayoría. Gran parte del ejército pasó a adoptar un autoritarismo moderado o dejó de tomar una posición clara en las coaliciones de gobierno. La elite cafetalera salió debilitada de la guerra civil y la reforma agraria. Como la guerra fue tan costosa, la mayoría de los grupos de negocios estaban ansiosos por ponerle término, por lo que abandonaron la coalición autoritaria de línea dura. El éxito electoral de ARENA convenció a numerosos actores que habían formado parte de la coalición autoritaria de que podrían perseguir sus intereses de manera más efectiva a través de la política democrática.
El FMLN abandonó la coalición autoritaria de izquierda revolucionaria y transitó hacia la política democrática. La extraordinaria polarización que caracterizó las décadas de 1970 y 1980 disminuyó. Entre finales de la década de 1980 y principios de 1990, ARENA y el FMLN decidieron apostar de manera tentativa por la democracia. Ambos pasaron de una preferencia normativa por la dictadura en la década de 1980 a una preferencia normativa (no del todo sistemática) por la democracia a finales de la década de 1990, y ambos dejaron de ser actores muy radicales para adoptar una creciente moderación.
La coalición democrática se expandió a pesar de que el PDC, su actor protagonista a principios de la década de 1980, sufrió pérdidas electorales devastadoras. En síntesis, en poco menos de una década, el poder relativo de las coaliciones autoritaria y democrática cambió de forma dramática.
Estos cambios ocurrieron en parte debido a la cruenta guerra civil. El coste fue enorme en vidas, lesiones, privaciones, capital humano, capital físico, cultivos destrozados e infraestructura. Para finales de 1989 la guerra parecía haber llegado a un estancamiento interminable. El extraordinario coste derivado del status quo, junto al hecho de que ninguna de las partes parecía capaz de derrotar militarmente a la otra, condujo a las facciones guerrilleras más moderadas, a ARENA y a las grandes empresas a retirarse de las coaliciones autoritarias de izquierda y de derecha.
Cuando las dos partes mostraron signos de voluntad de negociar y des-radicalizarse, los miedos de ARENA y de las grandes empresas en torno a posibles pérdidas bajo un régimen democrático se disiparon, y para el FMLN emergió la posibilidad de alcanzar políticas significativas bajo una democracia. Algunos sectores del FMLN y ARENA cambiaron sus preferencias normativas de régimen político a finales de la década de 1980 y adoptaron la democracia como un régimen intrínsecamente deseable.
De nuevo, los argumentos estructurales como la modernización no explican la transición salvadoreña. Durante el transcurso de varias décadas, la modernización aumentó la probabilidad de que se produjera una transición a la democracia en El Salvador. Pero la teoría de la modernización no explica cuándo ocurrió la transición a un régimen competitivo y por qué lo hizo. Un crecimiento económico sustancial desde 1945 a 1979 no condujo a la democracia. El PIB per cápita (en paridad de poder adquisitivo) incrementó de $1.233 en 1945 a $2.160 en 1979, un aumento del 75%. En la década de 1980, cuando finalmente emergió un régimen competitivo, y en la década de 1990, cuando adquirió solidez, lo hizo en medio de una caída de la economía. El PIB per cápita (en paridad de poder adquisitivo) del país cayó de $2.160 en 1979 a $1.583 en 1984, cuando Duarte asumió el gobierno. En 2005, el PIB per cápita (a $2.117 per cápita) todavía no se había recuperado hasta el nivel de 1979.
La estabilización de la democracia después de 1994
La tercera pregunta de este capítulo es cómo la democracia ha sobrevivido en este país, siendo éste relativamente pobre y presentando profundos déficits sociales, un crecimiento económico anémico, terribles tasas de crimen y marcadas desigualdades. Nuestra respuesta hace ver la transformación de las preferencias normativas de los actores, su moderación en lo que se refiere a las políticas y las influencias internacionales y el contexto. La democracia ha sobrevivido a pesar de graves deficiencias porque los principales actores mantienen una preferencia normativa por la democracia y son más moderados de lo que lo eran en las décadas de 1970 y 1980.
Con el tiempo, el FMLN y ARENA desarrollaron preferencias normativas por la democracia razonablemente sólidas, si no plenamente coherentes. Los intereses empresariales advirtieron que podían lograr importantes objetivos en materia de políticas bajo un régimen democrático (y, a la inversa, el conflicto extremo de la década de 1980 tuvo terribles consecuencias económicas para muchos negocios). Estos intereses empresariales no desarrollaron una preferencia normativa por la democracia, pero la aceptaron. Mientras que históricamente algunos actores poderosos albergaron una preferencia normativa por una dictadura de izquierda o derecha, en la actualidad ninguno lo hace. Estos cambios en las preferencias normativas de los actores han sido cruciales para la estabilización democrática. No han surgido oposiciones desleales a pesar de los magros resultados económicos y sociales. La extrema polarización y radicalización que prevaleció en las décadas de 1970 y 1980 ha disminuido. En este contexto, es improbable que se produzca una quiebra de régimen.
Todos los principales actores en El Salvador llegaron a creer que podían lograr algunos objetivos en materia de políticas bajo un régimen político competitivo. El contraste entre unos resultados de las políticas aceptables, si bien lejos de ser encomiables, y la destrucción de la década de 1980, reforzó el cambio en las preferencias normativas y la moderación en las políticas. Finalmente, en la izquierda, las influencias internacionales fueron importantes en la evolución del régimen político que se consideraba deseable.
En un contexto en el que los principales actores albergan una preferencia normativa por la democracia, ninguno sostiene una preferencia normativa por la dictadura y la radicalización ha retrocedido considerablemente en relación a los niveles extremos de las décadas de 1970 y 1980, la democracia no se ha visto desafiada. La espectacular transformación de ARENA y el FMLN de actores radicales y autoritarios a partidos con una preferencia normativa por la democracia ha sido crucial. El miedo hacia el pasado condujo a estos dos partidos a distanciarse del radicalismo en materia política.
Un contexto regional relativamente favorable para la democracia ha reforzado la situación de los actores democráticos y ha evitado la formación de actores anti-democráticos. Por estos motivos, los déficits significativos en gobernanza democrática no han evitado la destacada transformación del país de un pasado de autoritarismo persistente y a menudo brutal a una democracia estable.
*Scott Mainwaring es Eugene and Helen Conley Professor of Political Science en la Universidad de Notre Dame. Aníbal Pérez-Liñán es Associate Professor of Political Science en la Universidad de Pittsburgh. Artículo traducido por la Dra. Ainhoa Montoya, Institute of Latin American Studies, University of London. Este es un resumen del capítulo 6 del libro Democracies and Dictatorships in Latin America: Emergence, Survival, and Fall (New York: Cambridge University Press, 2013).
