El exalcalde de Nueva York Rudolph Giuliani entregó al presidente de la República dos documentos con diagnóstico y propuestas para combatir la delincuencia en El Salvador y, a juzgar por la presentación que hizo en el Encuentro Nacional de la Empresa Privada (Enade) y por el resumen ejecutivo que se hizo público, las novedades son pocas. Y así lo notaron funcionarios y exfuncionarios, políticos de izquierdas y de derechas, y hasta integrantes de la Comisión Nacional para la Seguridad Ciudadana.
Jefes de la Policía Nacional Civil (PCN), exdirectores, ministros, exministros, alcaldes, abogados y otros coinciden en que la máxima novedad no está en la propuesta, sino en que esta vez, quien sugiere el camino tiene un ADN diferente al de los previos: no es ningún funcionario, no es ningún dirigente político, no es ningún 'analista' local a quien pronto se le pueda encontrar vínculos con gobierno o partidos políticos. Giuliani, contratado por la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), ha venido elaborando planes de seguridad para varias naciones de Latinoamérica desde 2002 por medio de su empresa Giuliani Partners LLC.
Giuliani usa como tarjeta de presentación la reducción de un 65 % en la cantidad de homicidios ocurridos en Nueva York, entre 1994 y 2002, cuando fue alcalde. Aunque esa reducción es cierta, también es cierto que en el mismo período la tendencia nacional en Estados Unidos fue a una baja sustancial en los homicidios: entre 1993 y 2002 (el año anterior al inicio del mandato de Giuliani y su último año como alcalde), la tasa nacional se redujo en un 41 %, al pasar de 9.5 a 5.6 homicidios por cada 100 mil habitantes. En los años 80, la incidencia de asesinatos había oscilado entre los 8.7 y los 10.2 por cada 100 mil habitantes.
Llegó al país después de años en que la ANEP ha venido exigiendo a los gobiernos que se suceden que resuelva el problema de la inseguridad, ya que sus costos se llevan una parte significativa del producto interno bruto. Según las estimaciones de la ANEP, el costo de la inseguridad en El Salvador es del 11 % del PIB, es decir, de más de 200 millones de dólares anuales. Este es quizás el segundo gran elemento de novedad de la llegada de Giuliani: que por medio de él iba a haber un pronunciamiento sobre el tema de seguridad pública de uno de los sectores que más han criticado la situación del país en los últimos 15 años.
Paralelamente a esos reclamos, ha habido desde hace años ideas claras sobre medidas para mejorar el combate a la violencia, como ampliar y mejorar en general las condiciones del sistema penitenciario para mejorar el control de los reos. Los penales tienen una sobrepoblación de un 200 %. Sin embargo, las propuestas se han quedado en propuestas, con frecuencia debido a la escasez de presupuesto para financiarlas.
La semana pasada, como conferencista principal del Enade, el cónclave empresarial en el que el sector privado vinculado a la derecha partidaria busca posicionar temas en la agenda pública, Giuliani estaba supuesto a exponer novedad. En un país con una legislación penal renovada en 1998 y con una escalada progresiva de la delincuencia desde los años 90, no ha habido gobierno en que no se proponga gran cantidad de recetas para atacar el alza de homicidios, de asaltos, de violaciones, o para frenar el crimen organizado y la violencia de pandillas. La expectativa era que Giuliani iba a proponer recetas novedosas, a revelar grandes secretos.
Muchos de los asistentes a la conferencia del lunes pasado, incluidos funcionarios y exfunconarios, llegaron con reservas. “No sé si hay novedades, puede que lo que hasta ahora hemos escuchado se haya sacado de su contexto y no sea lo que él haya querido decir”, decía el ministro de Defensa, David Munguía Payés, un funcionario que en 2012, cuando estuvo en el cargo de ministro de Seguridad, rompió los moldes habituales de las políticas de seguridad al montar la tregua, una estrategia gubernamental de negociación con pandillas a quienes brindaba beneficios a cambio de que estas redujeran los índices de homicidios.
La propuesta Giuliani ha aterrizado en la Comisión Nacional de Seguridad Ciudadana convocada por el gobierno del presente Salvador Sánchez Cerén. Este tipo de comisiones no son nuevas, y ya las hubo -con matices en sus funciones y en su integracion- en gobiernos anteriores, incluidos los de Antonio Saca (2004-2009) y Mauricio Funes (2009-2014). El fiscal general, Luis Martínez, llegó también a escuchar a Giuliani, y no pareció estar demadiado entusiasmado con la propuesta del sector empresarial, que no ha revelado el costo de la consultoría de Giuliani. “Así como estas ha habido otras comisiones en otros momentos, vamos a escuchar y nosotros continuaremos a paso firme contra la delincuencia”, dijo Martínez.
Giuliani al parecer no sorprendió a nadie. Durante su presentación no pronunció frases o ideas que no recordaran a los planes o estrategias de seguridad implementadas en el país desde la firma de los Acuerdos de Paz, y tampoco hubo sugerencias que no las hubiera reiterado alguna persona o institución en los últimos 15 años. Giuliani arrancó aplausos, sí, pero lo hizo con pizcas de un recetario conocido sobradamente por la sociedad salvadoreña, como cuando dijo que de nada servían las recomendaciones si no había voluntad política o cuando recordó que en las cárceles se debe castigar a los criminales y no permitirles el ingreso de celulares. “Las pandillas de ustedes nacieron en nuestras cárceles, no sé si lo saben”, dijo Giuliani, en algún momento de su intervención.
Rodrigo Ávila, candidato presidencial en 2009, exviceministro de Seguridad y quien fuera dos veces director de la Policía Nacional Civil, escuchó la conferencia del exalcalde de Nueva York. “Son temas que yo he dicho en muchas ocasiones, la semana pasada incluso lo dije en una entrevista, pero nadie es profeta en su tierra”, reaccionó. Ávila ahora es diputado de la Asamblea Legislativa.
El abogado Carlos Guzmán, presidente del colegio de abogados Centro de Estudios Jurídicos, tampoco encontró sorpresas. “Hay recomendaciones y aunque no veo nada novedoso, es algo que debemos hacer”, dijo.
En diciembre del año pasado, la ANEP hizo público que Giulani vendría al país. Los términos del contrato se manejaron en secreto y nunca se supo el costo -en México, en 2002, cobró 4.3 millones de dólares- de la consultoría que produjo los dos documentos que le fueron entregados, el pasado lunes 4, al presidente de la República y a otros funcionarios, entre ellos, el comisionado presidencial para la seguridad, Franzi Hato Hasbún. Este ya prevé dificultades económicas para financiar algunas de las acciones. Los documentos de Giuliani serán estudiados por el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana.
Para los especialistas, el plan Giuliani dejó un sabor a viejos intentos, a políticas ya conocidas y a algunas obviedades, incluso para el mismo presidente de la institución anfitriona, Jorge Daboub. ¿Hay propuestas novedosas?, le preguntó El Faro. “Sí, por ejemplo, hay una que no mencionó que tiene que ver con las cámaras de vigilancia. Él hace la sugerencia de moverlas a los radiopatrullas en lugar de que estén fijas, hace propuestas de leyes, propuestas de reorganizar el número de supervisores por número de policías, reorganizar el tema de las penitenciarías que tenemos, está el tema de los menores infractores...”
Sobre las penitenciarías, Giuliani plantea la importancia de separar a reos según el delito por el que se les ha condenado, y en el caso de los menores infractores, sugiere considerar si se les juzga como a adultos. El primer punto lo vienen planteando desde finales de los 90 organismos promotores del estado de derecho y el segundo ha sido parte de un debate recurrente al menos durante los últimos 15 años.
La seguridad, según Giuliani
Exsenador y exfiscal, Giuliani ha prestado sus servicios como consultor de seguridad desde 2002 para ciudades o países como la Ciudad de México, Medellín, Bogotá, Panamá y Río de Janeiro. Las 47 propuestas que entregó al Estado salvadoreño se desprenden de cuatro ideas madres: la recuperación del control carcelario y territorial, la coordinación entre todos los operadores de justicia, la necesidad de reformas legales y el combate al crimen mediante herramientas tecnológicas.
Uno de sus programas estrellas y que ha propuesto a los gabinetes de justicia en todos los países en los que ha trabajado es el Compstat, un programa informático para manejar estadísticas del crimen en una localidad y que sirve para desplegar a la Policía en el territorio donde mejor conviene a la hora en la que mejor convenga.
Esto es algo que el Consejo Nacional de Seguridad salvadoreño propuso hace cerca de 15 años, durante el gobierno de Francisco Flores. Aquel Consejo planteaba que una de las grandes deficiencias del sistema de seguridad pública salvadoreño era el déficit de decisiones basadas en el conocimiento sobre las zonas del país o de las ciudades con mayor incidencia de criminalidad.
Giulani atribuye al Compstat la disminución el año pasado de un 23 % en todos los crímenes de la capital colombiana. En El Salvador, el gabinete de Seguridad responde que el país ya cuenta y ya usa ese sistema. “Lo tenemos en la Policía desde hace dos años, y en las 22 delegaciones del país funciona plenamente desde hace un año”, dijo el subdirector de la Policía, Howard Coto. El director de la Policía, Mauricio Ramírez Landaverde, aseguró a la mañana siguiente en una entrevista televisiva que en realidad un sistema como ese lo tienen instalado desde hace 15 años.
En el gobierno, la irrupción de Giuliani en el tema de seguridad nunca generó demasiado entusiasmo. En enero, el gabinete de Seguridad había intentado rebajar la pompa de la consultoría del exalcalde neoyorquino. “Las propuestas de Giuliani serán tomadas en cuenta, podemos resolver nuestros propios problemas, aprendiendo de los demás, por supuesto”, decía el ministro Benito Lara. Y solo horas después del Enade, Lara aseguró a periodistas que el 98 % de las propuestas Giuliani eran medidas ya contempladas en el plan oficial 'El Salvador Seguro', elaborado por el Consejo Nacional de Seguridad a finales de 2014.
El cuestionamiento a lo novedoso del plan Giuliani es patente tanto en la izquierda como en la derecha. “Lo que ha venido a plantear nos recuerda a toda la discusión que hemos tenido antes aquí en el país (…) Hay el dicho de que uno no es profeta en su tierra”, dijo Francisco Bertrand Galindo, exministro de Seguridad del presidente Francisco Flores (1999-2004), el gobierno promotor de la Mano Dura. Bertrand Galindo utilizó las mismas palabras que el exdirector de la Policía Rodrigo Ávila: 'Nadie es profeta en su tierra'.
El excomandante guerrillero Juan Ramón Medrano, en una entrevista del canal 12, también cree que podría haber mejores propuestas: “Joaquín Villalobos tiene experiencia en esto y creo que por menos (dinero) hubiera venido y nos hubiera dicho cosas más novedosas”.
Hasta el coordinador residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para El Salvador, Robert Valent, reconocía en la estrategia Giuliani mucha similitud con lo que ya tiene en sus manos el gobierno. “Veo grandes coincidencias entre las propuestas del señor Giuliani y el plan El Salvador Seguro”, decía Valent.
Y ante la pregunta de si identificaba aunque fuera una novedad, respondía igual: 'Veo que sus propuestas son coincidentes con las del plan El Salvador Seguro, y da mucha alegría porque ese plan ha recogido insumos de diversos sectores', agregaba Valent, también miembro del Consejo Nacional de Seguridad.
Si de coincidencias se trata, los aportes de Giuliani también se acercan mucho a recetas que el Estado salvadoreño experimentó en diversos momentos de la última década. El enfoque de control sobre los centros penitenciarios es uno de ellos. “Antes de lidiar con cualquier otro tema de necesidades el gobierno necesita primero reestructurar el sistema de prisiones”, se lee en la recomendación número 1 consignada en el resumen ejecutivo de la propuesta de Giuliani facilitado por la ANEP. “La meta de este proyecto es tener un mayor control sobre los reclusos para limitar o terminar su habilidad de hacer llamadas telefónicas por celulares a personas afuera de las cárceles...”, agrega.
Para controlar las cárceles, el gobierno salvadoreño ha intentado casi de todo. Separar a los pandilleros de los no pandilleros, separar a los de distintas pandillas, juntarlos... El 2 de septiembre de 2004, el gobierno de Antonio Saca apenas cumplía tres meses de haber llegado al poder. Presionado por la más cruenta lucha entre reos -murieron 32 reclusos- que acababa de darse en el mayor centro penal del país, La Esperanza, la Dirección General de Centros Penales decidió recluir a los presos en función de su identidad criminal, de si eran dieciocheros o salvatruchos, por ejemplo, para evitar que por las mortales rivalidades la autoridad del Estado terminara colapsando. La filosofía detrás de aquella decisión que entregó a los pandilleros las cárceles era mantener el control penitenciario...
11 años después, el exalcalde Giuliani propondría como piedra angular de su estrategia, en un salón de hotel con cientos de salvadoreños escuchándolo, que el Estado debía recuperar sus cárceles, algo que para muchos pareció una obviedad.
“¿Qué hacen los celulares dentro de las cárceles?”, preguntaba Giuliani a los invitados al Enade. “Solo quiero recordarles que las personas entran a la cárcel para recibir un castigo, y con los celulares solo hay dos caminos: prohibir las llamadas y quitarles los teléfonos celulares”. Sus palabras despertaron aplausos en la audiencia, a pesar de que hace solo un par de meses El Salvador aprobó una Ley Antiextorsiones que pretende atacar el uso de llamadas telefónicas desde los centros penitenciarios para ordenar crímenes y amenazar.
Antes de esto, Giuliani había dicho que la solución a la criminalidad llegaría cuando hubiera verdadera voluntad política, y eso sí arrancó estruendosos aplausos.
Otra propuesta del exalcalde es que se debe mejorar la coordinación entre los operadores de justicia. En El Salvador hay desde editoriales hasta estudios gubernamentales y no gubernamentales al respecto, y todos concluyen que eso abona a una reducción en los niveles de impunidad, entendiéndola como el número de crímenes cuya investigación no llega a los juzgados o que si llega, no determina responsabilidades. Estudios del PNUD y del Banco Mundial de la década pasada reflejaban esa descoordinación.
El Salvador desde 1996 cuenta con una Ley para la Creación de la Comisión Coordinadora del Sector Justicia, que nació precisamente con ese propósito.
El exalcalde también habló de los criminales de carrera, esos que solo pueden ser pillados después de seguirles los pasos y tenerlos identificados gracias a su ADN. Y El Salvador, que solo cuenta un laboratorio de genética en el Instituto de Medicina Legal (IML), ha sido diagnosticado con la necesidad de levantar un banco con información genética en múltiples ocasiones, en estudios y hasta tesis universitarias. El mismo director del IML propuso en 2012 al Ministerio de Seguridad la creación del banco de datos genéticos.
“Giuliani propuso cosas tan simples como que la Policía tiene que estar donde necesita”, dice Bertrand Galindo. “Pero para eso tan sencillo tiene que haber toda una ingeniería de la violencia, un mapa de la violencia. Quizás lo que sentí más novedoso es la creación de un cuartel de situación, donde una vez por semana el presidente y los jefes determinen qué tan efectiva ha sido la labor de la Policía”, añade.
En los últimos años, la firma consultora del exalcalde de Nueva York ha hecho estudios y planes para disminuir el crimen en varios países de América Latina: Guatemala, Brasil, Colombia y México. Su receta para la ciudad de México constaba de 146 recomendaciones que bien se podrían asemejar a las 43 que formuló para El Salvador: estadísticas unificadas sobre incidencia de delitos, transparencia de los cuerpos de seguridad, trabajo coordinado entre policía y fiscalía, implementación de tecnología de punta para monitorear con cámaras los lugares donde suceden más crímenes, todo enmarcado en una política de “cero tolerancia” a los delitos menores. Este plan hizo de toda actividad económica radicada en la informalidad –como las ventas en las calles- un enemigo y un objetivo que debía combatirse para derrotar la criminalidad. Un análisis de InsightCrime, un centro de estudios de la violencia y el crimen organizado en América, determinó que la estrategia de “las ventanas rotas” -como se le conocía al plan de Giuliani- sería poco efectiva en países de Centroamérica donde la descomposición social es mayor que en ciudades como Nueva York.
En México también propuso el Compstat, y el plan de recuperar territorios y luego asignar oficiales para mantener el control en el Gran San Salvador es el mismo 'plan piloto de ataque a puntos calientes' que se está implementando en Colombia. Desde el pasado 26 de marzo en la ciudad de Medellín, se está ejecutando este plan -con la asesoría de Giuliani- para intervenir en 359 cuadras con alta incidencia de delitos, para quitarle el control a los grupos delincuenciales y con el objetivo de luego enviar suficientes agentes policiales que permitan que se pueda hacer programas sociales en esos lugares. Justo como propuso hacer en San Salvador el lunes 4 de mayo.
La importancia de recuperar el control del territorio que por ahora está en manos de pandillas, incluso salió durante el debate en televisión que tuvieron los candidatos a alcalde de San Salvador Nayib Bukele y Edwin Zamora. Bukele criticó la propuesta de búsqueda de inversión para el centro capitalino que hizo Zamora porque dijo que no contemplaba el primer paso que había que dar: recuperar el territorio por ahora en manos de pandillas.
El aporte clave de la ANEP
Uno de los invitados priincipales fue el presidente de la República, Salvador Sánchez Cerén. A él le tocó hablar antes que a Giuliani, y en su discurso enumeró algunas propuestas que luego serían pronunciadas, a modo de propuesta, por el exalcalde neoyorquino. Parecía que el gobierno se había propuesto la tarea de acentuar las coincidencias de su estrategia con las palabras del exalcalde. Sánchez dijo, por ejemplo, que su administración readecua estructuras policiales para concentrar esfuerzos en los municipios con mayores índices de criminalidad, que está gestionando más recursos para reforzar la capacidad de la Policía con mejor armamento, mayor movilidad y más presencia en las comunidades; que está reforzando los planes especiales de seguridad en el transporte público y en los centros escolares...
De pronto, cuando el discurso del mandatario parecía que iba a terminar como una oda a las feliz sincronía de propuestas, Sánchez Cerén mencionó el espinoso tema de la recaudación fiscal, y lo mencionó como una arista del combate al crimen. Ante cientos de empresarios y la cúpula de la ANEP, Sánchez Cerén pareció insistirles en que sus aportes económicos no eran los que el país demanda. Adelantándose a ese reclamo, el presidente de la ANEP, en su turno ante la audiencia, enumeró los gastos del gremio empresarial en materia de seguridad: “En concepto de responsabilidad social empresarial invertimos 633 millones de dólares, de los cuales 130 millones van para educación y capacitaciones, y otros 50 millones para la prevención y rehabilitación del delito”, dijo Jorge Daboub.
Desde 2009, cuando por primera vez el FMLN llegó al poder, ha habido un debate público tenso entre gobierno y ANEP sobre los niveles de tributación y el gasto público. La ANEP ha exigido menos gasto y mayor transparencia en el uso de fondos públicos, y el gobierno ha reiterado la importancia de buscar mayor recaudación.
Sánchez Cerén pareció obviar esas cifras y pidió más a los empresarios. Dijo que con una recaudación tributaria del 16 % del Producto Interno Bruto (unos 3 mil 800 millones de dólares) ningún país puede encontrar la senda del desarrollo. “Quiero decirles que los recursos son limitados, y resulta difícil atender las demandas de la población, así como el desarrollo económico y social, con una carga impositiva del 16 % del PIB”, dijo.
Al siguiente día, el gobierno liberaba al público una información inédita: la lista de contribuyentes morosos o en litigio por cobros de pago de impuestos por parte del Ministerio de Hacienda. La ANEP reaccionó anunciando que iba a entablar demandas contra quienes habían divulgado la información, que tiene listas encabezadas por las distribuidoras de electriciad, operadoras telefónicas y líneas aéreas como los principales deudores, según la Dirección de Impuestos Internos. La deuda total, dice el Ministerio de Hacienda, es de 372 millones de dólares, y un 55 % de los contribuyentes deben al fisco 100 mil dólares o más cada uno.
Hay quienes creen que el hecho de que sea Giuliani el que dicta ahora algunas de las acciones a implementar puede remover los obstáculos que impiden que el gobierno obtenga más impuestos. Por ejemplo, ahora mismo está detenido en la Asamblea Legislativa el fideicomiso para la seguridad, al que se ha opuesto Arena. “El FMLN tiene la virtud de que la derecha está respaldándolo para que haga lo que tenga que hacer. Es una coyuntura histórica, y Arena, en sus gobiernos, nunca tuvo eso”, dice Bertrand Galindo.
Rodrigo Ávila, el exdirector de la Policía, coincide: “A él (Giualiani) se le va a creer. Si era yo el que daba algunas propuestas, algunos sectores no ven que lo digo como alguien con conocimiento técnico si no como alguien de Arena. Pero ahora lo dice él, y yo creo que lo deben escuchar”.
Uno de los alcaldes más involucrados en intentos por reducir los niveles de homicidios es el alcalde de Ilopango, Salvador Ruano, de Arena. “Lo importante es que ahora la ANEP ha decidido enfocarse en seguridad, y este es el aporte que ellos están dando como ANEP. Es importante que todo esto que ya conocíamos ahora tenga eco”, dice.
*Con reportes de Jimmy Alvarado
