Y por fin la reforma está aquí, con sus ambigüedades y vacíos, con sus omisiones y promesas, con sus vicios, en el debate. La reforma es de enorme importancia, puesto que sería la oportunidad para reducir la presión fiscal en las arcas del Estado; porque implicará si tendremos o no una pensión digna; porque dictaminará que, cuando tenga 60 años, me alcance para comprar una o dos libras de frijoles.
¿En qué consiste? ¿Es cierto que vamos a ganar menos pensión? ¿La reforma es tan escandalosa como parece? ¿Eso que proponen es un régimen de reparto? ¿En serio arruinará a las AFP? Estas son las preguntas que más me han hecho en los últimos días, y a las cuales pretendo responder. No es sencillo, pues en algunos aspectos la propuesta no es clara y deja mucho a la suposición. Pero como propuesta merece ser debatida y analizada punto por punto.
El gobierno se inventó un concepto de reparto
Una de las principales características de un régimen de reparto es que tiene un beneficio definido. La propuesta presentada por el gobierno garantiza una pensión fija para todos los cotizantes que cumplan con dos requisitos: años de cotización (25) y edad de retiro (55 años las mujeres y 60 años los hombres). La pensión se fijará a partir de las variaciones del Índice de Precios al Consumidor. Este es un buen avance porque permitirá tener pensiones que aumenten de acuerdo al costo de la vida. Sin embargo, y esta es parte de la letra pequeña de la reforma, el monto de la pensión también dependerá de la disponibilidad de recursos. Esto no genera certeza, confianza, porque la experiencia nos ha mostrado que los tiempos malos en El Salvador son más largos que aquellos de bonanza. La incertidumbre es lo que inhibe a uno de los pilares de la propuesta de establecer plenamente un régimen de reparto.
Se establece también en la propuesta una idea novedosa: los regímenes de reparto han sido administrados tradicionalmente por el Estado (así pasa ahora en todos los países de América Latina con este régimen), pero el gobierno propone que sean las AFP quienes lo conduzcan. Aunque no se ha dado en el continente, Nicholas Barr, uno de los más importantes teóricos del Estado de Bienestar moderno, ha sostenido que la posibilidad siempre ha existido.
¿Más o menos pensión? Depende
Uno de los puntos importantes, y que más escozor despierta entre los cotizantes, es si la reforma contribuirá a tener más o menos pensión. Para exponer mi opinión me basaré en dos casos hipotéticos. También utilizaré la información de un estudio patrocinado por la CEPAL en 2011, en donde se calculó que la pensión que sustituirá su último salario (tasa de remplazo) oscilará entre el 28 % y el 32 % para hombres y entre el 30 % y el 34 % para mujeres en el régimen de capitalización salvadoreño (el administrado hoy por las AFP).
Caso 1: persona que cotizará en el régimen de reparto
Supongamos que una persona cotizó lo suficiente durante toda su vida laboral y su salario en los últimos 10 años fue de 503 dólares. Es muy probable que su pensión sea, en el régimen de capitalización –en una AFP, pues–, entre 141 y 171 dólares (considerando los parámetros del estudio de la Cepal). En tal sentido, según la ley de pensiones actual (véa el artículo 146), la persona de nuestro ejemplo podría pedirle hoy al Estado que le garantice una pensión mínima (actualmente de 207 dólares), ya que la pensión que le dará la AFP es menor al salario mínimo vigente (251.70 dólares). El Estado luego calcularía y complementaría la pensión a mínima, sacando el dinero faltante de nuestros impuestos.
Ahora bien, la propuesta de reforma establece que todos aquellos que ganen menos de dos salarios mínimos en el sector comercio y servicios (hoy 503.40 dólares) tendrán que cotizar completamente en el régimen de reparto. Si el gobierno, tras haber implementado su propuesta mantuviera la pensión mínima actual (207 dólares), la pensión para la persona en mi ejemplo sería entre 36 y 66 dólares más alta que en el régimen de capitalización actual (igual que en el párrafo anterior, si le pide al Estado la garantía de pensión mínima). En este régimen de reparto, si usted cumple con los requisitos, tendrá derecho a una pensión fija, sin importar si toda su vida laboral cotizó en base a un salario de 503 dólares o menos. Esto es lo que podría obtener como pensión el 78 % de los cotizantes activos hoy en el régimen de capitalización y que el gobierno propone trasladar al régimen de reparto. Básicamente propone garantizar lo que ya está garantizado en la ley actual.
Caso 2: persona que cotizará en el régimen de reparto y capitalización
Ahora, tomando los mismos parámetros del caso anterior, supongamos que hay una persona que ganaba más de 503 dólares, que logró un salario de mil dólares cada mes, de manera constante durante los 25 años que cotizó al régimen de capitalización. Su pensión podría rondar hoy entre los 280 y 340 dólares (siguiendo también los parámetros establecidos por la CEPAL).
De acuerdo con la propuesta de reforma, esta persona tendría que cotizar tanto en el régimen de capitalización como de reparto el 13% de su salario. La fórmula es sencilla. Como la persona de mi ejemplo gana mil dólares, debe descontar dos salarios mínimos vigentes en el sector comercio y servicios (eso da 503.40 dólares hoy). Con los parámetros actuales, el resultado le da 496.58 dólares. A esto le sacará el 13% (64.61 dólares), que son los que irán a parar a su cuenta en la AFP. Luego, a 503.40 dólares debe sacarle también el 13% (65.39 dólares), que es lo que irá a parar en el fondo común en el régimen de reparto.
Esta persona cotizará en una AFP lo mismo que cotiza hoy un trabajador que gana 496.58 dólares. Este dato es importante porque, considerando los parámetros del estudio de la CEPAL, la persona de mi ejemplo podría ganar como pensión en el régimen de capitalización entre 139 y 169 dólares. Como la propuesta de ley dice que los jubilados deberán gestionar al mismo tiempo los beneficios de haber cotizado en el régimen de capitalización y de reparto, entonces tendrá doble pensión. La pensión mínima hoy –repito– es de 207 dólares, y supongamos que se mantiene ese valor. Sumamos la pensión de reparto con lo que ganaría en el régimen de capitalización, y esto nos da que la persona llegaría a obtener una pensión entre los 346 y 376 dólares; es decir, entre 36 y 66 dólares más, igual que en el primer caso. Esto es así porque trabajamos con ejemplos uniformes. Pero en el régimen de capitalización la pensión también depende de la rentabilidad y los aportes extras que el contribuyente hace voluntariamente.
Por la fórmula propuesta, a medida los sueldos son más altos que dos salarios mínimos, lo que una persona contribuiría en el régimen de reparto sería porcentualmente menor de lo que contribuirá en el régimen de capitalización. Por tanto, entre más alto sea el salario, la pensión en el régimen de capitalización continuará dependiendo de la rentabilidad que consigan las AFP y el número de cotizaciones que haga la persona de manera voluntaria.
¿Sistema sostenible?
A partir de lo anterior podría argumentarse que la reforma es buena para las personas que ganan menos. Sin embargo, el problema radica en qué tan sostenible será el sistema para mantener una pensión mínima ajustada al Índice de Precios al Consumidor. Como he señalado antes, el gobierno se guarda el derecho de determinar el monto de las pensión fija según la disponibilidad. Esto implica que el gobierno podrá disminuir discrecionalmente el monto de la pensión en caso de no contar con el presupuesto suficiente, por lo que se genera un escenario regresivo en el cual los derechos adquiridos de los pensionados pueden ser vulnerados, justificándose la falta de recursos. Por tanto, toda promesa de pensiones altas es un canto de sirena mientras no se fije y el sistema sea insostenible.
Ya Funde ha señalado que el sistema nace con una insostenibilidad de 200 millones de dólares, lo que significa que todos los salvadoreños, mediante nuestros impuestos, tendremos que sacarlo a flote… si nos alcanza. Y la historia ha mostrado que los impuestos no han alcanzado en los últimos 20 años para mantener la estabilidad del sistema antiguo y actual. “Estos modelos hay que revisarlos cada cierto tiempo. Esta reforma puede durar unos 10, 15, lo más 20 años”, ha dicho la presidenta de la Asamblea Legislativa, Lorena Peña, en El Faro Radio, dejando claro que este no es un modelo perpetuo. ¿Cuánto tiempo aguantarán las finanzas públicas?
Impacto en las AFP
Haciendo un ejercicio con base en datos de 2012 de la Superintendencia del Sistema Financiero, de acuerdo con los criterios de la reforma, aproximadamente el 86 % de los afiliados en las AFP serán trasladados exclusivamente al régimen de reparto, en donde se agrupan aquellos que nunca han cotizado en el sistema (35 %) y los que han cotizado entre un dólar y dos salarios mínimos (51 %). Con un pie en las AFP se quedará solo el 14 % de los afiliados actuales, que cotizan más de dos salarios mínimos; y el otro pie irá a reparto. Con los afiliados se irán los fondos (lo ahorrado y la rentabilidad obtenida), reduciendo las arcas del régimen administrado por las AFP. Aunque el dato preciso aún no se tiene, Asafondos estima que deberá trasladar por encima de 4,700 millones de dólares.
Estar exclusivamente en el régimen de reparto depende del salario que cada persona tenga (al estilo del sistema panameño): si es menor a 503.40 dólares, no podrá escaparse. Las AFP se quedarían con un fondo de 3,900 millones de dólares que administrar (un 45 % de los recursos que actualmente tienen) y con un bajo número de afiliados (14 %) en el régimen de capitalización. Y entre menos cotizantes activos tenga una AFP, menos ganará. En el pasado se argumentó que el régimen de capitalización no serviría para generar competitividad entre las AFP, porque el mercado era muy pequeño; y Carmelo Mesa-Lago, el investigador más reconocido del sistema de pensiones salvadoreño, vaticinó en los 90 que habría pocas administradoras. De cinco que arrancaron en 1998, ahora El Salvador solo tiene dos y es el único duopolio de AFP en América Latina.
Lo que ganan las AFP por comisión también se verá reducido. La comisión de las AFP ha venido en descenso desde 1998, pasando de cobrar el 3.5 % del salario a 2.2 % en 2012. La reforma propone reducirla a 1.9 %, una de las comisiones más bajas en América Latina. A su vez, la reforma señala que las AFP “podrán” administrar el régimen de reparto y “ganar una comisión no mayor a uno por ciento”. A las AFP se les obligaría a tener doble trabajo, puesto que llevarían la contabilidad para el régimen de reparto y otra para capitalización, con menos ganancia.
Reforma a la inversión que no reforma
El gobierno propone modificar el artículo 91 de la ley de pensiones, en donde por fin las AFP podrán invertir en “mercados internacionales regulados” hasta el 20 % del fondo en el régimen de capitalización. Actualmente es imposible. Pero esto no ocurrirá de la noche a la mañana: primero, el Banco Central de Reserva tendrá que haber elaborado un reglamento para regular la inversión y garantizar que los fondos no se pierdan en el extranjero; y, segundo, en los primeros tres años de vigencia de la reforma solo podrán invertir hasta el 10 %. Es decir, si todo estuviera listo en junio de este año, la nueva oportunidad de inversión funcionaría plenamente hasta que Salvador Sánchez Cerén deje la presidencia, mientras que las AFP serían obligadas a trasladar los fondos al Estado de manera inmediata a la fecha de entrada de vigencia de la reforma, con lo cual el gobierno actual tendría inmediato acceso a los recursos.
Por el momento, los viejos vicios persisten: la estructura de la inversión no ha cambiado. Por el contrario, la reforma aumenta los montos y la obligación de invertir en el Estado. Por ejemplo, en la actualidad, la ley le dice a las AFP que deben invertir el 3.85 % de la recaudación acumulada de cotizaciones en el Fondo Social para la Vivienda; pero este porcentaje aumentaría con la reforma a 6.15 %. También se les obliga a invertir en el fideicomiso de pensiones sin límite (vean el artículo 223-A de la ley). Lo más sorprendente es que la redacción del artículo es calcada de otro que fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema en 2014, cuando los cotizantes obtenían un 1 % de rentabilidad en el fideicomiso de pensiones. En la actualidad las AFP invierten el 80 % del fondo en el Estado, parte del problema de baja rentabilidad porque el gobierno paga poco.
Las AFP vigilarán
Una de las principales promesas de la reforma es que el gobierno pondrá más vigilancia a las AFP. Aunque es necesaria, en realidad la reforma va en otra dirección. En el año 2000 todavía se llevaban registros en papel sobre las planillas que las empresas presentaban, por lo que el control no era funcional. 10 años más tarde, el Ministerio de Trabajo apenas tenía a ocho supervisores para controlar que 40 mil empresas pagaran las cotizaciones de los trabajadores.
En la reforma se propone que sean las AFP las que vigilen que a usted la empresa donde trabaja sí pague su cotización, y deberá informar a la Superintendencia del Sistema Financiero sobre el incumplimiento. ¿Y la operatividad del Ministerio de Trabajo por qué no se mejora?
También se obliga a la Superintendencia del Sistema Financiero a realizar estudios actuariales cada dos años o cuando se realicen modificaciones al sistema. Esta medida sí vendría a mejorar la vigilancia, pues daría información con una periodicidad razonable sobre el comportamiento tanto del régimen de capitalización como de reparto. El BID ha financiado un estudio actuarial para la presente reforma de pensiones, cuyos resultados aún desconocemos.
Lo que no contempla
A la reforma del gobierno no le interesa aumentar la cobertura, ni motiva al sector informal a sumarse en el sistema. Solo una de cada cuatro personas en El Salvador está ahorrando para jubilarse, las tres restantes podrían estar en el sector informal o sin trabajo. Nicholas Barr, el especialista de pensiones del que hablé al inicio, también señala que el éxito de una reforma está en incluir al mayor número de personas en edad de trabajar en el sistema. Al hacerlo, lo que se espera es que a futuro estas personas no se conviertan en una carga para el Estado.
La reforma tampoco considera que los salvadoreños vivimos más. Esta mantiene las edades de retiro bajas, lo que genera que también existan pensiones bajas porque no se corresponde con la esperanza de vida después de los 60 años.
Y era de esperarse, pues el fondo del asunto es fiscal: la presentación de la propuesta de reforma de pensiones la hizo el ministro de Hacienda, Carlos Cáceres; y no la Superintendencia del Sistema Financiero o el Ministerio de Trabajo, dos de las instituciones del Estado destinadas a vigilar nuestros ahorros previsionales y a garantizar que se cumplan nuestros derechos laborales. Su protagonismo es bajo, y es necesario fortalecer a ambas instituciones.
Pero existe una oportunidad: esta reforma es una propuesta, un punto de partida, que como ciudadanos debemos aprovechar en nuestro propio beneficio. Podemos exigir mayor apertura en los foros, mayor información, más explicaciones, meternos de cabeza en el tema y exigir un mejor resultado. El esfuerzo colectivo puede traer beneficios particulares. Porque por fin la reforma está aquí; y si dejamos pasar la oportunidad, quizás en unos 30 años nuestras pensiones no nos alcancen para comprar dos libras de frijoles en el mercado.
*Alexis Henríquez es profesor de políticas sociales y desarrollo económico en la Universidad Santo Tomás, Colombia. Posee maestría en Estudios Latinoamericanos, con énfasis en economía, por la Universidad de Salamanca, España. Fue investigador de Fundaungo entre 2011 y 2015; así como periodista de El Faro y La Prensa Gráfica entre 2003 y 2007.
