La Alianza para la Prosperidad se creó con el propósito de responder a los problemas que están afectando las causas de la migración en masa de Centroamericanos y para reducir la misma. Este documento, diseñado por equipos técnicos del Banco Inter-Americano de Desarrollo, tiene una estrategia de cuatro componentes, que reconocen la multi-causalidad de la migración.
Los cuatro componentes son, primero la dinamización del sector productivo mediante la atracción de la inversión en turismo y agroindustria, diversificando la matriz energética para reducir sus costos, modernizar la infraestructura vial, y promover más comercio exterior. El segundo componente aborda al capital humano, mediante el fortalecimiento de la fuerza laboral a través de la formación técnica, expandiendo sus capacidades, y mejorar el rendimiento y retención escolar en la secundaria, acompañado con atención a madres e hijos en temas nutricionales. El tercer componente aborda la seguridad ciudadana con más programas de prevención de violencia, protección de escuelas, así como continuar con la modernización del sistema de justicia. Finalmente el cuarto componente se refiere al fortalecimiento institucional del estado asegurando la capacidad financiera de éste (con un mejoramiento del sistema tributario, y administrativo de la gestión estatal). Muchos de estos componentes ya han sido abordados por la comunidad internacional para el desarrollo en diferentes modalidades y partes. Lo innovador, talvez de este plan consiste en dos aspectos. Primero, se implementa como un paquete consensuado por los presidentes comprometidos a implementarlo pero con apoyo internacional. Segundo, el plan va acompañado con un enfoque territorial a nivel de atención y priorización de aquellos municipios que han sido más afectados por la migración.
¿Qué aprobó Estados Unidos y como se distribuye?
El plan surge en respuesta a la masa migratoria que está afectando a varios países de Centro América, la cual huye de la región por razones de violencia y por la falta de oportunidades reales para las personas de mejorar su calidad de vida. Ocurre bajo el mandato Centro Americano, en particular de El Salvador, Guatemala y Honduras. Sin embargo, Estados Unidos es el país que decide financiar la estrategia. Los gobiernos de la región se comprometieron también a financiar mediante un ajuste a sus presupuestos ya existentes.
El paquete de ayuda para 2016 es de US$750 millones. El mismo ya duplicó la ayuda externa a la región en el 2014 y la aumenta en un 54% en el 2015. Adicionalmente, se ha solicitado ya otro paquete de ayuda por US$1,000 millones para el año 2017. El cuadro siguiente muestra la distribución de este paquete por área y país:
El Plan no es una estrategia sencilla ni arbitraria, su lectura y nivel de compromiso, aun a nivel del número de proyectos que los gobiernos ya han prometido comprometerse, demuestra que es un esfuerzo con una gran ingeniería intelectual. La pregunta clave es si sus cuatro componentes con su distribución territorial puede mitigar la magnitud de la migración actual, si pueden cumplir con su cometido. De alguna manera se puede decir que el plan es incompleto.
En este momento la magnitud de la migración es sustancial. El número de personas que intenta salir de Centroamérica cada año es de más de 200,000, de las cuales al menos 120,000 llegan a Estados Unidos y otros 100,000 son deportados. Es decir: cada año se puede decir que el equivalente a la mitad del incremento anual de la fuerza laboral intenta irse de su país. Estas cifras reflejan una realidad de migración en masa a pesar de que no incluyen los menores de edad que están escapando la región y cuyo número fue de más de 100,000 en 2015.
Los inmigrantes han confirmado esto, y los que viven en sus países sostienen que las dos razones principales por las que emigrarían son por la falta de oportunidades y la violencia que impera en sus países.
En este sentido hay interrogantes acerca de la correspondencia entre el plan y sus componentes y las realidades de la región. El plan aparece incompleto, o insuficiente para resolver estos problemas, sin embargo no hay duda que es un esfuerzo que hay que fortalecer.
Existen cuatro aspectos ausentes.
Primero, persiste la pregunta de si las estrategias propuestas de inversiones en el campo de crecimiento económico en agro industria y turismo podrán crear las oportunidades necesarias para que cambien las circunstancias materiales de los hogares meta. Es decir, y para ponerlo de forma más clara: la gente que está emigrando son personas del estrato medio bajo dentro de la distribución del ingreso, con ingresos anuales menores a los US$3,000, tomando esto en cuenta ¿Podría una estrategia de inversión en estos campos contribuir a mitigar la migración?
La gente no se va por falta de trabajo sino porque los salarios no dan para vivir. En el contexto actual, una persona dentro de ese rango de salario ($250 mensuales) considera sus opciones ante el costo de vida (que generalmente anda por los US$400 mensuales por persona) y mira la posibilidad de emigrar y ganar prácticamente 10 veces al ingreso que tiene actualmente y enviar en remesas aún más de lo que ganaba, por ejemplo, trabajando en El Salvador.
El aumento de la inversión en agro-industria o turismo, que genera salarios inferiores a los US$250 mensuales, plantea la interrogante de si estas son opciones viables de mejores oportunidades. Además, dada la magnitud de la migración, estamos hablando de más de 100,000 adultos por año, ¿será posible crear oportunidades para retener a esta población?
Segundo, en el contexto macroeconómico actual, las economías centroamericanas están prácticamente definidas por dos polos de crecimiento y generación de riqueza, con un tercer grupo en el medio bastante subestimado. El crecimiento de la región ocurre en gran parte por su dependencia en la economía global, en particular, por las exportaciones de mercancías (predominantemente agricultura, turismo, y maquilas). En las exportaciones de mercancía, menos de 20 productos captan más del 60% de las exportaciones que son manejadas por menos de 50 empresas que llegan a emplear a un pequeño sector de la fuerza laboral. Tenemos entonces un sector exportador centrado en pocas áreas y pocos productos, empleando a pocas personas.
El otro polo de crecimiento está ligado a la migración. En promedio, la región recibe entre remesas, comercio nostálgico, turismo y otros servicios asociados a la migración que producen ingresos de más del 20% del ingreso nacional. Las remesas, las cuales representaron $17 mil millones en el 2015, llegan a más de 3.5 millones de Centroamericanos y representan más del 50% del ingreso total de estos hogares. Estos hogares a su vez generan una reserva de ahorro superior a US$3 mil millones, la mayoría de manera informal, y que suele estar por encima de la capacidad de ahorro de quienes no reciben remesas.
En el medio de estos polos está una fuerte masa de informalidad, en esta se concentran tres cuartas partes de la fuerza laboral y del sector empresarial. Es un eufemismo hablar de sector privado en Centro América cuando la gran mayoría de éste son empresas unipersonales que poseen ingresos inferiores a dos salarios mínimos.
Las políticas económicas actuales de los países en cuestión están enfocadas en las mismas iniciativas de crecimiento propuestas en el componente de productividad del plan de la alianza. Pero estas son estrategias de bajo rendimiento que generan poca riqueza y crecimiento en la región y que pueden ser mejoradas sustancialmente, como se explorará, con la incorporación de innovación y fortalecimiento del capital humano.
De igual manera, las estrategias para abordar la informalidad siempre han sido complicadas y poco exitosas: Centro América no ha logrado reducir el tamaño de su informalidad en los últimos 40 años. Es un problema crónico que no se resuelve de manera unilateral o afectando un único componente.
Las bajas tasas de crecimiento en el ingreso son producto de focalizarse en un modelo económico basado en el aumento de la producción agrícola o de productos de bajo rendimiento, los cuales se caracterizan por el uso mano de obra poco calificada, no educada y mal pagada. A esto se acompaña la histórica desigualdad social heredada desde el siglo XIX.
De igual forma no está claro cuál es el referente de éxito y el hito que se quiere alcanzar con cada uno de los componentes. Por ejemplo, ¿cuál debería ser la meta que estos países deberían fijarse en función de un modelo más exitoso que el que han logrado hasta el momento? ¿Debería ser contar con un modelo como el de Costa Rica, por ejemplo? La economía de Costa Rica es entre 2 y 4 veces el tamaño de sus vecinos y puede ser un buen referente a la hora de establecer ciertos hitos clave.
El componente de capital humano planteado como parte de la Alianza es de gran importancia ya que puede atacar frontalmente el problema de la baja productividad de la región asociada a la baja calidad de su capital humano. Un aumento en la formación técnica y en la retención escolar son estrategias viables para lograr esto.
Existe una pregunta clave en cuanto a si la inversión en la fuerza laboral y en la retención escolar en secundaria reducirá los niveles de migración de menores y creará condiciones de mejor atención a la población. Muchos donantes ya han trabajado en este sector de educación y capacitación, sin embargo, la inversión en capital humano es mucho más que estos dos componentes e implica asociarla en función instrumental con la economía del conocimiento. De nuevo, ¿cuál es el referente a utilizar y cual el hito que se busca alcanzar?
Actualmente el problema de la educación no es solo de cantidad, sino de calidad. Si bien es cierto que solo un poco más de la mitad de los jóvenes completa la educación secundaria, y menos del 20% de la fuerza laboral es calificada y con educación formal, la calidad del conocimiento adquirido es muy rudimentario y poco competitiva. Para que estos países aumenten sus tasas de crecimiento y calidad educativa, la formación técnica y académica requiere que exista una masa crítica de la población que forme y sea formada por encima de las cifras actuales. Para ello hay que introducir economías de escala en los sectores del conocimiento que incluya un mercado de intermediación de la educación.
Tercero, la cuestión territorial es clave. La PAP propone como estrategia transversal enfocar la inversión en aquellas municipalidades más afectadas por la migración o la violencia. Una lectura a los lugares seleccionados muestra resultados inconclusos. En general, se observa muy poca correspondencia entre los municipios seleccionados y la intensidad de los problemas, talvez con la excepción de Honduras.
En los tres países los índices locales de desarrollo humano son prácticamente similares al promedio del país. Tanto Guatemala y Honduras priorizan las ubicaciones en donde hubo mayor emigración de menores, mientras que en El Salvador la distribución es menos clara. En este sentido la estrategia transversal propuesta con las municipalidades no necesariamente coincide con las realidades.
Cuarto, la propuesta sobre inseguridad es una estrategia que continua en el camino ya trazado y que ha ofrecido resultados mixtos. Además continúa prevaleciendo dentro de la agenda como prioridad. ¿Habrá que repensar la inseguridad fuera del marco convencional? Por qué tanto énfasis en temas de seguridad, cuando los inmigrantes identifican que se van por la combinación de los problemas. El reto de la inseguridad existe ante la presencia de un ecosistema del crimen organizado con costos de oportunidad muy altos. Por ejemplo, las redes de extorsión tienen un éxito operativo con márgenes de ganancia de menos de US$1,000 mensuales en su intimidación a hogares o negocios. Sin embargo, son ingresos casi tres veces mayores que los salarios que estos criminales tendrían en un empleo en la economía formal. Las bandas de narcotraficantes tienen una red más sofisticada que emplean sicarios y pandillas para sus operaciones, y generan al menos US$700 millones por realizar el trasiego. Para estos grupos es importante identificar mecanismos que hagan más caro su trabajo ¿sería viable una amnistía a los del crimen organizado, igual a lo que se propuso en las transiciones democráticas a los militares que violaron derechos humanos?
¿Qué más se puede hacer?
El problema migratorio es un problema económico basado en una baja productividad. Por tanto, es importante expandir el alcance de la Alianza para la Prosperidad de manera que enfoque su inversión en capital humano y en lugar de en una producción de bajo valor. Una forma de hacer esto es mediante una inversión en la fuerza laboral que refuerce el capital humano, ejerza cambios en la informalidad de la economía, promueva la innovación y en especial que se acompañe de herramientas que ayuden a aprovechar las remesas en la promoción de desarrollo.
Inversión en capital humano desde la niñez. Es importante adoptar una estrategia comprensiva en el ámbito educativo que apunte a una mejora en la calidad, un aumento en la matrícula y un número creciente de estudiantes de secundaria que acceda a universidades o centros técnico-vocacionales. Los centros vocacionales en Centro América son típicamente instituciones de enseñanza precarias con una currícula limitada y poca oferta en cuanto a carreras disponibles.
La aproximación adecuada al tema de construcción de capital humano que se requiere debe complementar lo que existe ya y lo que han hecho los gobiernos. Se debe promover el apoyo del sector privado en educación extra-escolar, de manera que se expanda la calidad y los resultados de los centros vocacionales, a la vez que se creen incentivos para que los padres inviertan en la educación de sus hijos.
El compromiso de los gobiernos bajo la Alianza para la Prosperidad es asegurar que se dé un aumento en la calidad educativa y una inversión continua que ayude a la retención escolar. Sin embargo, abordar al volumen de personas que están migrando debería priorizarse una meta clave. En el 2015, más de 40,000 personas menores de edad, cuya mayoría estaba en edad para estar cursando la secundaria, y 140,000 personas adultas cruzaron la frontera hacia Estados Unidos.
Para ponerlo en términos prácticos: de los 2 millones de jóvenes en edad secundaria en El Salvador, Guatemala y Honduras, más del 2% está migrando anualmente. Si se considera además que desde el 2010 el incremento en estudiantes de secundaria ha sido de menos de un 1% anual para los tres países juntos (en Honduras solo ha sido negativo), el patrón migratorio observable es similar al de las personas adultas, pero más dramático: el aumento en la matrícula anual en secundaria es igual o menor al aumento en migrantes menores de edad entrando a los Estados Unidos.
Como uno de sus hitos, la Alianza para la Prosperidad debería apuntar a la retención escolar, mejorar el desempeño escolar y acompañar al menos al 5% de los estudiantes en secundaria a subir en la escalinata de desarrollo. Esto quiere decir trabajar con aquellos que tienen bajos rendimientos y por lo tanto son más proclives a migrar. La participación de gobiernos y sociedad (incluidos los padres familia y el sector privado) es necesaria dentro de esta estrategia.
La educación complementaria a la escuela asegura la permanencia escolar, así como un aprendizaje más sólido. Con mejores centros vocacionales y con cercanía a sus viviendas las familias sentirán un mejor incentivo en la inversión de mantener a sus hijos estudiando.
La fuerza laboral actual carece de herramientas sustanciales para competir en la economía global. Como primer característica, la mayoría son trabajadores informales o empresarios en mercados saturados y con limitadas ventajas competitivas. La inversión en economías del conocimiento es clave para expandir las herramientas (cualidades) de la fuerza laboral. La economía del conocimiento es aquella conformada alrededor de un ecosistema compuesto por un capital humano adecuadamente formado e informado; esto incluye conocimientos, educación, habilidades de a[aprendizaje, capacidad de innovar y de adaptarse a las normas sociales modernas. Se alimenta de redes sociales y de conocimiento para crear valor tangible e intangible.
Como tal, la economía del conocimiento depende de las habilidades y capacidades de las personas para aprender y adoptar nuevas herramientas cognitivas, técnicas, valores, y comprensión intelectual para responder a las demandas de la economía global (portabilidad, productividad y flexibilidad)
La importancia de la economía del conocimiento se da en tres formas. En primer lugar, es la fuente más relevante de riqueza económica, generando más valor a cambio de menos mano de obra gracias al mayor uso de tecnología. En segundo lugar, brinda a las personas las herramientas necesarias para adaptarse a un ambiente global competitivo y que cambia de manera rápida. En tercer lugar, la economía del conocimiento fortalece el capital humano y transforma aún más a la sociedad al proveer de injerencia y poder de decisión a las personas.
La estrategia de aproximación que utilice la Alianza para la Prosperidad deberá contribuir a crear un mercado de intermediarios en la economía del conocimiento que autosatisfaga las demandas sociales de su fuerza laboral. Este mercado incluye a emprendedores del conocimiento (docentes, capacitadores, consejeros, consultores en innovación, tecnólogos, entre otros), entes de financiamiento que proveen de crédito a estos emprendedores y un estado que facilite la inversión en conocimiento. Uno de los nodos que conforma este mercado son centros vocacionales que operen mediante iniciativas público privadas que brinden servicio a al menos un 2% de la fuerza laboral, o bien dos veces el número de personas que están buscando migrar. De esta manera además se incorpora aquel sector migratorio como una meta clave.
Innovación bajo la Alianza para la Prosperidad
Aún y cuando la versión actual de la Alianza para la Prosperidad no incorpora el tema innovación, este es central para el crecimiento y el desarrollo. La innovación es el camino estratégico que abre espacio a oportunidades más allá de lo convencional y conocido, y sobre todo más allá del modelo de crecimiento tradicional. (La lógica es evidente:) El crecimiento dentro del contexto actual es precario, por tanto, explorar aproximaciones innovadoras para aumentar la productividad y la equidad en la región es tema central.
Pensar acerca de estos temas impulsa el debatir acerca de la innovación en Centroamérica y conlleva explorar soluciones prácticas en áreas como bajar el costo de ciertas tecnologías (por ejemplo el acceso incremental a internet, tecnologías para pagos, así como disminuir el costo de internet) y la inversión en tecnología agrícola. Por ejemplo, en algunos países existen discusiones relevantes en cuanto a educación donde el tema innovación permanece al margen, en parte porque las autoridades involucradas piensan que la innovación sólo importa en las economías industrializadas, cuando lo cierto es que es clave para superar los problemas actuales en Centroamérica.
El debate acerca de la innovación debería consistir en crear una agenda que defina políticas de inclusión social y económica en el largo plazo y que les relaciona con la demandas de la economía global. Dos áreas claves al discutir innovación son la implementación de tecnología agrícola modernas, desde la hidroponía al uso de energía alternativa en contextos agrícolas, y el costo de los productos tecnológicos. En cuanto los costos de productos tecnológicos, la región carece de acceso completo a internet, en parte debido a que las tecnologías basadas en internet no son rentables, o bien los costos se vuelven muy altos y el consumo por tanto se limita. Las tecnologías móviles presentan una alternativa para la región ya que parten de una red de valor que conecta a consumidores con una serie de servicios e intermediarios financieros y no-financieros. El acceso a crédito a lo largo de esta cadena de valor y a productores en la economía local, podría tener un impacto enome.
La migración ha generado una importante fuente de ingreso a la región, que como se mencionó anteriormente llega al 20% de su PIB. Sin embargo, no se han desarrollado políticas ni estrategias para vincular estos lazos económicos con el desarrollo. Una aproximación propuesta para vincular migración y desarrollo podría incorporar cinco componentes de manera única e innovadora:
Asesoría e inclusión financiera para receptores de remesas
- Acceso a crédito para pequeñas empresas, especialmente aquellas vinculadas con la economía del conocimiento
- Promoción de oportunidades de comercio impulsadas por la diáspora (conocido como comercio nostálgico)Involucramiento de la diáspora en apoyo a la educación
- Programas educativos fuera de horario escolar en áreas de alta emigración
Estas estrategias, interdependientes, comparten un vínculo tanto con migración como con desarrollo, y se complementan para construir activos para la sociedad. La educación financiera, y en especial la inclusión financiera que promueve, es una meta por sí sola gracias a que formaliza millones de dólares en ahorros de miles de hogares receptores de remesas. Estos recursos pueden a su vez ser apalancados para promover inversión para promover la economía del conocimiento y el comercio nostálgico. Este apalancamiento puede lograrse a través de la movilización de los ahorros captados en programas de educación financiera en forma de créditos para emprendedores de la economía del conocimiento y productores de bienes nostálgicos.
La demanda de la diáspora por productos de su país de origen puede ser apalancada para promover una producción de calidad de estos productos especializados, beneficiándose así de los ahorros creados gracias a la educación financiera. Aún más, la filantropía de la diáspora se puede ligar a los servicios en educación como lo son los programas educativos fuera de horario escolar en áreas de alta emigración.
El objetivo ultimadamente consiste en contar con una masa crítica de personas que ahorren, que inviertan en educación, y que sobre todo contribuyan al desarrollo humano y económico en cada uno de los países, mientras estos transitan hacia economías basadas en el conocimiento.
Esta forma de hacer las cosas es de una importancia fundamental, ya que abarca varias necesidades estratégicas. En primer lugar, integra la inversión de capital migrante y los ahorros de quienes reciben remesas al sector financiero formal, para además movilizar estos recursos para el desarrollo local y la educación. En segundo lugar, la estrategia expande y complementa - y esto no quiere decir reemplaza – las aproximaciones actuales al desarrollo económico regional, a la vez que impulsa un nuevo modelo para la muy necesaria inversión en servicios para la economía global. La inversión en la promoción del ahorro y la educación, como estrategias de negocio, llevará a la creación de oportunidades de trabajo y en especial a poder competir en la economía del conocimiento.
Como ejemplo, un programa nacional de educación financiera que alcance a una tercera parte de los hogares receptores de remesas puede formalizar los ahorros de unas 200 mil familias y crear depósitos por US$100 millones. Estos recursos pueden utilizarse para brindar créditos. Además, involucrar a la diáspora puede atraer recursos de más de medio millón de personas migrantes dispuestas a invertir para apoyar la educación. El impacto de esto puede fortalecer significativamente el valor de la Alianza para la Prosperidad, al completar el círculo entre desarrollo y migración.
Otro Eslabón clave: lidiar con la economía informal
El potencial de impacto para la Alianza por la Prosperidad si considera incorporar iniciativas que se enfoquen en la economía informal sería enorme. Como se ha mencionado, el sector informal es el verdadero ausente (en cuanto a su incorporación dentro y para el desarrollo) de la región. Luego de numerosos esfuerzos, la situación sigue siendo precaria. El criterio de expertos sigue apuntando a la necesidad de incrementar la inclusión financiera (oportunidades para obtener cuentas bancarias, el acceso a crédito y a otras herramientas financieras) y la reducción de barreras para registrar y/o legalizar negocios, lo cual sigue siendo caro y burocrático. Los portafolios de crédito de la región siguen enfocados en financiar grandes empresas, mas no pequeñas o micro.
En el caso de Guatemala, en el 2011, las instituciones micro-financieras prestaron más de US$300 millones a unas 500,000 personas. En Honduras, a penes el 2% de la cartera crediticia se desembolsó en microcréditos, mientras el 17% - el mismo porcentaje que se otorga a créditos de consumo personal – se dedicó a créditos para pequeños deudores.
Adicionalmente a estos dos aspectos, el acceso financiero y los costos de registro, un problema mayor es el relacionado con las ineficiencias de negocios unipersonales cuyo ingreso es de menos de dos salarios mínimos. La mayoría de éstas surgen basadas en necesidades de auto empleo de sus dueños y sería mucho mejor, tanto a nivel de eficiencia como para sus dueños, integrarles dentro de la cadena de valor de empresas más grandes como puestos de trabajo formal en lugar de mantenerles como micro empresas. Esta estrategia es básica y central para reducir el tamaño de la economía informal. Por otro lado, un aumento del portafolio de crédito para aquellas empresas que son rentables como tales, una mejora en la facilidad de hacer operar, aumentaría además la capacidad de las empresas de emplear personas, en especial aquellas que se encuentran atadas a la economía informal.
Dar énfasis a abordar la informalidad como una estrategia de desarrollo es prioritario ya que hacerlo efectivamente afectaría al menos a la mitad de la fuerza laboral y de las empresas en la región, las cuales actualmente muestran ingresos muy bajos y en muchos casos no contribuyen con impuestos.
Aún y cuando la Alianza se refiere al Triángulo Norte, la migración no atañe únicamente a esos tres países. Más de 150,000 nicaragüenses migran anualmente a la vecina Costa Rica en busca de trabaja y de oportunidades para enviar dinero. Prácticamente todas estas personas tienen éxito en cruzar la frontera. Sin embargo, al igual que otros países, Nicaragua se enfrenta a serios retos en cuanto a los bajos rendimiento de su sector productivo, el cual se enfoca en agricultura. Cuenta con más de 500,000 hogares que son receptores de remesas y con una gran red de informalidad. La sostenibilidad del crecimiento de Nicaragua es frágil, a pesar de los argumentos en relación a su tasa de crecimiento actual.
Manuel Orozco. Director del programa de migración y remesas de Inter-American Dialogue. Miembro de Center for International Development, de la Universidad de Harvard. Autor de los libros 'Centro America en la Mira: la migración en su relación con el desarrollo'; Migrant Remittances and Development in the Global Economy, and América Latina y el Caribe: migración, remesas y desarrollo.
