En la reforma de pensiones que ha propuesto el segundo gobierno del FMLN, y que ya está en discusión en la Asamblea Legislativa, la gran ganadora será la hacienda pública, que a falta de dos años para la próxima elección de alcaldes y diputados, tiene que resolver un problema de iliquidez progresivo calculando los costos electorales que pueda acarrear cada paso que dé. La reforma es más parecida a una reforma fiscal porque el sistema mixto que propone generará una reducción en el déficit que maneja el gobierno, aunque aún hay dudas de hasta cuándo durarán los efectos.
El pago de pensiones presiona mucho el déficit de las finanzas públicas, pero con la reforma esa presión disminuye porque el total de la deuda para pagar a los jubilados disminuye. Para 2060, según el ministerio de Hacienda, gracias a la reforma la deuda se habrá reducido en 2 mil 141 millones de dólares, llegando a 21 mil 936 millones de dólares. Y aunque parezca una reducción sustanciosa, la realidad es que ese monto es bastante elevado pues es casi el producto interno bruto (PIB).
Los errores del sistema de pensiones no los va a quitar la reforma que propone el gobierno. La propuesta no resolverá el problema de un sistema previsional que ofrece muy baja cobertura y que otorga pensiones de miseria. Aunque el valor de las pensiones aumentará levemente, se queda a medio camino de lo que los expertos en la materia creen que sería una verdadera reforma integral del sistema previsional. Nueve de cada 10 salvadoreños en edad de trabajar seguirán sin gozar de una pensión cuando lleguen a la edad de retiro, y de los pocos afortunados en obtener una jubilación, lo que recibirán como pensión será muy poco: permitirá apenas costear la canasta básica de alimentos salvadoreña que oscila entre los 148 y los 206 dólares mensuales.
El modelo mixto propuesto vendría a sustituir al sistema de pensiones de cuentas de ahorro individual que durante 18 años ha funcionado gracias a los depósitos mensuales de los trabajadores. En el actual modelo, cuando los trabajadores llegan a la edad de jubilación, reciben en concepto de pensión un monto mensual derivado de sus cotizaciones de ahorro individual. El modelo mixto propuesto mantiene este esquema, pero solo para quienes tengan un salario superior a los 503.40 dólares (el 22% de los afiliados). También crea un fondo de reparto al que deben cotizar todos los trabajadores y que va a pagar pensiones de $207 a todos los que se jubilen.
A quienes ganen menos de 503.40 dólares -y cumplan con requisitos de jubilación- el Estado les garantiza una pensión de no menos de 207 dólares de por vida. A quienes ganen más de 503.4 dólares, les ofrece dos pensiones cada mes: la mínima de 207 dólares -por aportar 65 dólares al mes al pilar de reparto- más la que se saque de los ahorros de su cuenta individual. Al jubilarse, la persona comenzará a recibir una cantidad de dinero correspondiente a las dos pensiones, y será así hasta que se agote la cuota extra que provenga de la cuenta de ahorro individual. Una vez se agote el ahorro individual, esta persona se queda recibiendo de por vida la pensión mínima de $207 (algo que sucede con o sin la reforma).
Mucho antes de que la reforma se conociera, surgió una campaña mediática que aseguraba que la propuesta pretendía saquear los ahorros de los cotizantes. “El robo del siglo”, fue el titular de la agresiva publicidad, que incluía portadas “falsas” de periódicos y MUPIS con mensajes como “no permitan que el gobierno me quite mi pensión”. La campaña sugería que el Estado busca adueñarse de las cotizaciones y los ahorros producto de motivaciones poco transparentes.
Lejos de las especulaciones, la reforma propone utilizar las cotizaciones de los trabajadores para pagar las pensiones - de forma total o parcial- de los actuales jubilados. Como una rueda de caballo, lo mismo ocurrirá cuando la generación que hoy apoyará para pagar las pensiones de los actuales jubilados: la generación que viene detrás les pagará a ellos su pensión. Lo que la campaña en contra de la reforma no decía, y lo que al gobierno le ha costado explicar, es que la propuesta es una reestructuración en el modelo de administración y en la manera en cómo se pagan las pensiones.
Decir que se trata de un robo también es engañoso porque, de hecho, las pensiones serán ligeramente mayores a las que los cotizantes recibirían con el sistema actual, aunque igual de insuficientes para que una familia costee algo más (transporte, por ejemplo) que una canasta básica de 206 dólares.
Con la reforma, la pensión crece ligeramente debido a que la comisión que los cotizantes pagan a la administradora de los fondos de pensiones será menor. La Fundación Nacional para el Desarrollo (Funde) y la Fundación Guillermo Manuel Ungo (Fundaungo), al analizar y cuadrar los datos de la reforma, confirman la aseveración del gobierno cuando dice que la pensión aumentará entre 20 y 60 dólares.
El “robo del siglo” también pretendía explicar que todos los cotizantes iban a perder sus ahorros con la entrada en funcionamiento del fondo de reparto. La Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones (Asafondos) calcula que serán 4 mil 700 millones de dólares los que pasarán automáticamente de las cuentas de ahorro individual al fondo de reparto. Pero esa información también es imprecisa.
Hay una parte de los ahorros de los trabajadores que pasará a ser del Estado pero este no es dinero líquido. Lo que pasará al Estado son títulos valores, es decir, certificados que llevan escrita una promesa de pago a futuro. En estos 'papeles' se indicará la cantidad de dinero que el cotizante comenzará a recibir al cumplir la edad de jubilación. Es decir, lo que pasa al Estado son cifras contables. Esos ahorros no comenzarán a repartirse para pagar a los jubilados. En cambio, lo que sí servirá para pagar las pensiones son las cotizaciones de los trabajadores activos que recibirá la bolsa de reparto una vez aprobada la reforma.
“La idea de ‘robo’ es parte de la campaña contra la reforma. Lo que busca el sistema es garantizar una pensión mínima para todos los cotizantes en el sistema de pensiones. Eso no es un ‘robo’”, dice Alexis Henríquez, investigador salvadoreño de los sistemas de pensiones en América Latina y profesor de políticas sociales y desarrollo económico en la universidad de Santo Tomás, Colombia. “El problema es cómo hacer que esa idea de sistema sea sostenible. Ya sea un sistema de reparto o de capitalización, uno de los principales problemas ha sido la sostenibilidad. A priori se ha considerado que los sistemas con las AFP son sostenibles, pero la práctica nos ha mostrado lo contrario; y esto es así porque se debe mirar al sistema en su conjunto: los costos de transición (pago de pensión mínima y reconocimiento de pensiones que hace el Estado) afectan la sostenibilidad del sistema, por ejemplo”, agrega.
Para Fusades, en cambio, la reforma del gobierno es inconstitucional por este traspaso de ahorros al Estado. “La Sala de lo Constitucional ha establecido que la confiscación no se refiere solo al despojo de la totalidad de los bienes, sino también a la privación de ciertos bienes determinados, como ocurriría con la cuenta de ahorro individual para pensiones propiedad de los trabajadores. De este modo, los artículos que disponen el traspaso de la propiedad de los trabajadores a favor de una institución del Estado, son contrarios también al mencionado art. 106, inc. final Cn”, dice el boletín de febrero del departamento de estudios legales.
Para el gobierno, no se trata de un robo ni una confiscación de los fondos de los cotizantes. “La misma campaña de la pérdida de la propiedad de los ahorros la usaron en Chile, diciéndole a la gente que se lo iban a robar. Creaban la ilusión de la propiedad de la cuenta. ¿Por qué es una ilusión? Porque no puedo llegar a pedir ‘deme lo que he ahorrado’. La ley te dice bajo qué condiciones puedo acceder a ese beneficio que, en realidad, no es propiedad mía sino que tiene un propósito que es previsional. Me lo dan si cumplo los requisitos”, explica Julián Salinas, asesor de la comisión de hacienda de la Asamblea Legislativa para los diputados del FMLN.
La reforma fue presentada a la Asamblea Legislativa el 24 de febrero y por ahora los diputados a los que El Faro consultó no saben cuándo tendrán listo el dictamen pues todavía falta que terminen las rondas de consultas con organizaciones e instituciones. Pero una de las cosas que ya está clara es quién se llevará la peor parte de la reforma: las administradoras de fondos de pensiones (AFP) y las compañías de seguros porque la comisión que cobrarán será menor.
La reforma que no corrige errores del sistema
Entre los ganadores de la reforma podrían incluirse los pensionados debido a que obtendrán una pensión ligeramente mayor que con el actual sistema, pero el aumento es muy bajo si se compara con el costo de vida de los salvadoreños que también sufre incrementos.
Este leve aumento de pensión solo será evidente para el 22% que cotiza tanto en el pilar de reparto como en su propia cuenta individual, y que logren cumplir con los requisitos para jubilarse.
El 78% de los afiliados restante, que gane menos de 504 dólares y que cumpla con los requisitos de jubilación, seguirá recibiendo la pensión mínima que está garantizada en el sistema actual. En noviembre, la Asamblea fijó la pensión mínima en 207.60 dólares. La fija cada año.
Para ese 78% de afiliados, recibir una pensión mínima de 207 dólares representará una ventaja, puesto que a la hora de jubilarse, su pensión equivaldrá entre el 50 y el 100% de su salario. El sistema actual les prometía, en cambio, un 33% de su salario.
La reforma no aumenta la cobertura. Funde y Fundaungo coinciden en que si el gobierno quisiera aumentar la cobertura del sistema de pensiones necesitaría más financiamiento y, para ello, sería necesario que los trabajadores informales coticen o que al menos hagan contribuciones simbólicas. Pero al gobierno lo que parece interesarle más es atender su problema financiero antes de incluir a cotizantes del sector informal. “Es urgente resolver con qué dinero se pagarán las pensiones vitalicias cuando no se tiene una fuente de financiamiento”, dijo Lorena Peña, presidenta de la Asamblea Legislativa cuando se le preguntó si era urgente aumentar la cobertura del sistema.
Solo un artículo insinúa que podría aumentar la cobertura. Históricamente, siempre ha habido más personas inscritas en el ISSS que en las AFP. El gobierno incluyó en la reforma un artículo para comparar bases de datos y así determinar qué patronos no pagan la cuota de la AFP del trabajador. “Al poder comparar las bases de datos se puede tener información más precisa de estas personas que están cayendo en mora previsional”, dice María Elena Rivera, experta de Fundaungo, quien calcula que si se incluye a las 100 mil personas que están en esta situación, la cobertura podría aumentar entre 15% y 17%, es decir, llegaría alrededor del 25% de la población trabajadora.
La reforma tampoco cambia los requisitos para que una persona pueda pensionarse: edad mínima de 60 años para hombres, 55 para mujeres; y 25 años cotizados. Solo uno de cada diez trabajadores formales cumple con estos requisitos.
En conclusión, la pensión seguirá siendo exclusiva para una élite trabajadora. De 595 mil trabajadores que mes a mes cotizaban en 2011, menos de la mitad (40%) tendrán acceso a la pensión porque son los únicos que cumplen los requisitos. El 60% restante, según estudios de Asafondos y de Fundaungo, acostumbra a pedir al sistema que le devuelva todos sus ahorros, para lo cual hay un mecanismo establecido.
Ese 40% de cotizantes que sí llegan a cumplir con todos los requisitos para una jubilación representa solo el 10% de la población económicamente activa del país. En otras palabras, solo uno de cada 10 salvadoreños en edad de trabajar suelen acceder a una pensión.
Y lo peor de todo es que el monto de dicha pensión alcanza para muy poco, apenas para la canasta básica alimentaria, una unidad económica con la que se suele medir el costo de la vida. En la ciudad, por ejemplo, la canasta básica de una familia cuesta 206.54 dólares al mes, según la Encuesta de Hogares de 2014, lo cual es es apenas un dólar menor al monto de la pensión mínima. Una familia en esta situación, por tanto, tendría solo 1.06 dólares para otros gastos que no sean relativos a la alimentación. En el campo y en las áreas rurales, la canasta alimentaria cuesta menos y la cantidad de miembros por familia es un poco mayor que en la ciudad, pero en general, si la pensión mínima fuera el único ingreso, cada miembro de la familia contará solo con 0.45 centavos por día durante un mes.
Los ganadores
El gran ganador de la reforma es el gobierno, ya que contará con un fondo de reparto para pagar un porcentaje de lo que anualmente debe pagar en pensiones. Por ejemplo, de 2016 a 2025, el fondo de reparto habrá aportado 2 mil 162 millones de dólares que equivale al 32% de 6 mil 658 millones de dólares, que el gobierno debía pagar en concepto de pensiones durante ese periodo.
Sin el fondo de reparto, las cuotas que pagaría cada año crecerían de forma mucho más acelerada pues el número de jubilados irá en aumento hasta comprometer buena parte del presupuesto que normalmente se destina a la educación, la seguridad, la salud… En este 2016 la cuota del gobierno para pagar pensiones es de 632 millones de dólares, lo que equivale al presupuesto de salud en este mismo año. Con la reforma esa cuota bajaría a 327 millones de dólares.
Las cuotas son necesarias porque para el Gobierno es imposible pagar toda la deuda de pensiones en un solo monto. Con la reforma, las cuotas a pagar cada año serían más pequeñas. Se trata de un reestructuración de deuda, una nueva forma de pagarla, gracias a que el modelo se vuelve mixto.
Pero la reforma no tendrá efectos permanentes y requerirá nuevas modificaciones que le permitan al Estado nuevos ingresos para mantener las cuotas bajas. En 10 años, sin nuevas reformas al sistema que aumenten la edad de jubilación o que aumenten lo que cada trabajador cotiza, el pago de pensiones volverá a presionar demasiado las finanzas del Estado, es decir, que lo que el país gasta en educación, salud, seguridad, transporte será cada vez menor debido a que existe la responsabilidad de pagar las jubilaciones.
Las nuevas reformas comenzarán a ser necesarias, a más tardar, en 2035, pues a partir de ahí lo que se gaste para pagar las pensiones crecerá de manera aceleradísima y los aportes del fondo de reparto serán cada vez menores.
Entre 2016 y 2030, los ingresos del fondo de reparto habrán suavizado, amortiguado en gran medida las cuotas que tiene que pagar el gobierno año a año, y las va a mantener por debajo de 553 millones de dólares (ver el gráfico). Pero a partir de 2035 el crecimiento de las cuotas se multiplicará por cuatro: cada cinco años, la cuota crecerá 16%. En 2035, por ejemplo, el fondo de reparto tendrá un faltante de 141 millones de dólares para pagar las pensiones; en 2040, 257 millones; en 2045, 525 millones; en 2050, 862 millones de dólares...
Por eso Rommel Rodríguez, especialista en estudios macroeconómicos de la Funde, sostiene que el modelo mixto tiene una vigencia positiva hasta 2035 porque ese año comenzará a haber más jubilados debido a la edad de la población trabajadora. Rodríguez dice que entonces será evidente que los aportes del fondo de reparto dejarán de existir. La diputada Lorena Peña admitió en una entrevista con El Faro Radio que con la reforma el sistema duraría a lo sumo 20 años. “Porque cuando haya cambio demográfico deberán aprobarse otras medidas”, dijo Peña.
Con la reforma, el momento crítico se mueve hasta 2035. Sin ella, la crisis llegaría en 2024, que es cuando el gobierno deberá pagar la cuota de pensiones más alta: 1 mil 100 millones de dólares para pagar jubilaciones, el doble de la cuota de 2015, lo cual es casi el presupuesto anual del ministerio más caro del país, que es Hacienda.
¿Por qué es crítico el año 2024? Porque comenzarán a jubilarse quienes hayan cotizado durante toda su vida laboral en las AFP. Con estos cotizantes el Estado tiene otro tipo de deuda: el dinero que comenzaron a ahorrar en su cuenta desde 2006 no existe como dinero líquido puesto que, en ese año, las AFP tomaron ese dinero y comenzaron a ocuparlo para comprar títulos valores, papeles de un Fideicomiso creado por la administración de Antonio Saca que se utilizaban para pagar pensiones. En 2024, cuando estos jubilados comiencen a exigir su pensión, las AFP dependen de que el Estado les pague el dinero equivalente a esos papeles. Por eso la deuda del gobierno aumentará ese año.
La reforma lograría que esa cuota alta ya no tenga que pagarla en 2024 sino en algún punto entre los años 2055 y 2060. Y aunque ese retraso suena bien, ¿qué garantía hay de que en el futuro la cuota a pagar no será así de elevada otra vez? En realidad no la hay si se toma en cuenta que desde la última década, la deuda del sector público no financiero ha ido creciendo año con año con lo cual es fácil suponer que en 2024, o incluso en 2025, la deuda pública llegará a comprometer las finanzas públicas y a obligar que se reduzca lo que el Estado paga en seguridad, educación, salud, etc. La cultura de endeudamiento es tal que solo entre 2009 y 2015 la deuda, incluyendo pensiones, aumentó 11 puntos porcentuales.
El gobierno, no obstante, promete que en el futuro sus finanzas no relacionadas a pensiones serán saludables. Sin embargo, esta promesa está construida en base a un supuesto: que reducirá la deuda sin pensiones año con año. De 2016 a 2025, el Estado promete que su déficit lo bajará 7.8 puntos porcentuales, es decir 1 mil 964 millones de dólares, pero los antecedentes permiten dudar: entre 2009 y 2015 la deuda sin pensiones aumentó de 44.9% a 47.5% del PIB.
Para Fusades, es un error del gobierno que intente arreglar sus finanzas únicamente tocando las pensiones. “No es razonable encontrar soluciones enfocadas en un solo factor, como es el gasto en pensiones”, escribió la organización en un análisis publicado en febrero por el departamento de estudios legales.
Los perdedores
Las AFP cobrarán menos dinero por el servicio que prestan de almacenar los ahorros de los cotizantes. Actualmente, las AFP y las compañías de seguro toman el 16.9% de la cotización mensual de cada trabajador, pero con la reforma este porcentaje se reduce al 14.61%. Las AFP, en un hábil juego de cifras, suavizan este hecho diciendo que lo que cobran representa solo el 2.2% del sueldo, que con la reforma bajaría al 1.9%. Pero lo cierto es que en 16 años cobraron 1 mil 400 millones de dólares por comisión junto a las empresas de seguro y de 2001 a 2015, este negocio les dejó ganancias de 486 millones de dólares.
Pero la comisión será aun más baja para los ahorrantes que coticen en el sistema de reparto pues bajará a 1% como máximo. La reforma establece que el fondo de reparto será administrado por el Instituto Nacional de Pensiones (INP) el cual podrá, o no, contratar a una AFP para administrar todo. Julián Salinas, técnico de la comisión de Hacienda, sostiene que probablemente el Estado sí terminará contratando a las AFP porque estas ya tienen instalado toda la infraestructura para administrar pensiones.
Y en cuanto al seguro que pagan los ahorrantes, en el caso de los cotizantes al fondo de reparto, el seguro desaparece porque quien asume la garantía del seguro es el Estado. Con la creación del fondo de reparto que será administrado por el INP, las compañías de seguro pierden al 78% de sus clientes que ganan menos de 503.4 dólares.
Además de las AFP y las compañías de seguro, entre los perdedores hay un segmento especial de cotizantes: 19 mil salvadoreños que iban a tener una jubilación demasiado costosas para el sistema. Se trata de 19 mil trabajadores que aun no se han jubilado y que tienen un salario mayor a los dos salarios mínimos y que en 1998, con la privatización del sistema, dejaron el INPEP y el ISSS para comenzar a cotizar en una AFP. A este grupo, durante la administración Saca, les fue aprobado un decreto que les prometía una pensión mucho mayor a que si hubieran cotizado en las AFP durante toda su vida. Se les prometía una pensión equivalente al 70% del salario promedio de sus últimos 10 años trabajados. Con la reforma, su pensión alcanzará solo el 35% o 40% del salario, pues corresponderá a la pensión mínima más lo que hayan logrado ahorrar en sus cuentas de ahorro individual.
Este segmento de 19 mil personas es pequeño si se compara con los 132 mil trabajadores que ganan más de 504 dólares. El ministro de Hacienda Carlos Cáceres explicó que los beneficios para este segmento iban a ser 2 mil 550 millones de dólares, pero con la reforma bajará a 1 mil 369 millones de dólares. Es un recorte de 1 mil 181 millones.
Cáceres explica que dentro de estas pensiones habían unas que podían considerarse como exclusivas -”pensiones VIP”, dijo- por ser demasiado elevadas si además se toma en cuenta que estas personas, que tuvieron buenos salarios, no cotizan al sistema en igual proporción.
Hay otros ejemplos hipotéticos de otros cotizantes que se verán afectados -que pueden parecer extremos- pero que los expertos señalan que se verán venir una vez aprobada la reforma. Su situación guarda relación con la parte de la reforma que establece que el fondo de reparto absorberá la mayoría de las cotizaciones de los trabajadores y también un porcentaje del total de ahorros de los cotizantes. Ya hemos dicho que si un trabajador gana menos de 504 dólares, destinará el 100% de sus ahorros en su cuenta al Estado. Esto ocurrirá con el 78% de trabajadores activos -porque su salario está en ese rango-, y a cambio recibirán una pensión que equivaldrá entre el 50% y 70% de su salario, lo cual representa más que lo que recibirían con el sistema actual.
Pero hay casos peculiares que vale la pena ver. Llamemos Marvin a esa persona que durante 12 años trabajó en una fábrica ganando 2 mil dólares mensuales, hasta que lo despidieron la semana pasada. En 12 años, Marvin logró ahorrar con las AFP 31 mil 968 dólares. Supongamos que después del despido, Marvin siguió cotizando como trabajador independiente, pero ahora ganando menos de dos salarios mínimos. A saber, 500 dólares. Con la reforma, Marvin debería entregar al fondo de reparto los 39 mil 968 dólares que ahorró cuando ganaba 2 mil dólares y su única satisfacción es que su jubilación será la pensión mínima más lo que haya podido ahorrar después de la transición al esquema mixto. Este no será dinero líquido, según la redacción de la reforma, y lo que pasará al Estado son cifras contables de los títulos y certificados que hagan constar que ese es el dinero que el cotizante debe recibir al jubilarse. El gobierno no ha dado mayores detalles al respecto.
Marvin podría hacer uso de su derecho de retirar sus 31 mil dólares de ahorros antes de que entre en vigor la reforma, pero para ello debe cumplir con el requisito de tener la edad de jubilación, en su caso, 60 años. Con la reforma, ese requisito se mantiene, lo que cambia es la forma con la que el Estado devolverá esos ahorros. El sistema actual dejaba la posibilidad de recibir los ahorros en una sola cuota o hasta en un máximo de seis cuotas anuales (con un descuento). Con la reforma, solo se tendrá la opción de entre seis y 10 cuotas anuales.
Ya vimos lo que ocurriría con los ahorros de los trabajadores no jubilados con salarios menores a 504 dólares cuando entre en vigencia la reforma. ¿Qué pasaría con los ahorros de los no jubilados que siguen trabajando y que ganan más de 504 dólares? No entregarán todo sus ahorros al fondo de reparto sino un porcentaje. Ese monto depende de una fórmula: 504 debe dividirse entre el salario actual del trabajador y multiplicarse por el monto total que tenga ahorrado.
Por ejemplo, si Marvin nunca hubiera sido despedido y siguiera ganando 2 mil dólares como desde hace 12 años. Lo que a él le tocaría entregar al fondo de reparto son 8 mil 55 dólares, y los restantes 23 mil 913 dólares se irían a su cuenta individual de ahorros.
Otro ejemplo: alguien con un sueldo de 574 dólares, que haya cotizado durante 18 años en una AFP, habrá ahorrado 13 mil 762 dólares en ese tiempo (sin contar lo que pudo sumar gracias a la rentabilidad). Va a tener que ceder 11 mil 678 dólares al fondo de reparto y 1 mil 586 van a quedar en su cuenta ahorro individual.
La reforma aun tiene aspectos pendientes de explicación, como por ejemplo, no se sabe cuándo comenzaría a funcionar el INP que administrará el fondo de reparto, ni quién tendrá a cargo la elaboración de los reglamentos y normativas a las que alude la reforma para distintos procedimientos. Por ahora, tanto el FMLN como Arena y el sector privado lucen enfrentados en el debate y no hay claridad de cuándo podría aprobarse el decreto. Falta por ver si la reforma sufrirá grandes cambios o si se aprobará tal cual la presentó el gobierno, aprovechándose de su mayoría parlamentaria, para aliviar la presión sobre las finanzas públicas vía enmienda de ley pensiones.
