EF Académico / Pandillas

Las lecciones de la Tregua

La Tregua con las pandillas durante la Administración Funes empezó con una reducción de 41 % en el número de homicidios. Además, a pesar de lo que se dijo más tarde, en sus inicios contaba con el apoyo de los principales partidos políticos. Sin embargo, la estrategia se desplomó. Es necesario analizar el éxito inicial y el posterior fracaso de esta iniciativa para extraer lecciones para futuras políticas.


Viernes, 28 de abril de 2017
Chris van der Borgh y Wim Savenije

El obispo castrense Fabio Colindres celebra una misa en la cárcel de Izalco, el 19 de junio de 2012. Desde que inició la tregua, la Conferencia Episcopal de El Salvador ha dejado claro en varias ocasiones que el proceso no es una gestión de la Iglesia Católica como institución, sino una empresa personal de Colindres. Foto: archivo El Faro.
El obispo castrense Fabio Colindres celebra una misa en la cárcel de Izalco, el 19 de junio de 2012. Desde que inició la tregua, la Conferencia Episcopal de El Salvador ha dejado claro en varias ocasiones que el proceso no es una gestión de la Iglesia Católica como institución, sino una empresa personal de Colindres. Foto: archivo El Faro.

En marzo 2012, El Faro reveló que las dos principales pandillas callejeras en El Salvador (la Mara Salvatrucha y el Barrio 18) pactaron un cese de hostilidades o una tregua, facilitada por el gobierno. Para éste, la Tregua era una manera nueva de ocuparse del fenómeno pandilleril. En vez de tomar medidas drásticas –estilo ‘Mano dura’– contra las pandillas, asumió que los problemas de seguridad, que en buena parte fueron el resultado de violencia y extorsión pandilleril, no podían ser resueltos sin alguna clase de involucramiento de las pandillas mismas. La aprobación del proceso de la tregua por algunos oficiales de alto rango del gobierno salvadoreño y su disposición a tomar medidas para apoyarlo fueron clave para crear el espacio político de la tregua.

Durante las últimas décadas, las pandillas se han vuelto actores no-estatales influyentes que ejercen un tipo de control territorial en un sinnúmero de barrios populares y con una capacidad significativa para usar violencia y conseguir recursos. Las pandillas callejeras han existido por mucho tiempo en El Salvador, pero sus características cambiaron y el número de sus miembros aumentó rápidamente al terminar la guerra civil en 1992. El nuevo fenómeno ha sido influenciado profundamente por la migración masiva de salvadoreños a Estados Unidos. Jóvenes que regresaban de Estados Unidos ‘importaron’ la cultura pandilleril estadounidense a El Salvador y, en el proceso, la mayoría de las pandillas callejeras locales fueron absorbidas por las pandillas que se originaron en Estados Unidos; especialmente por la Mara Salvatrucha y el Barrio 18. En 2013, fuentes cercanas a las pandillas estimaron la existencia de 60,000 pandilleros en los barrios y de aproximadamente 10,000 pandilleros en el sistema penal.

Las políticas gubernamentales frente a las pandillas han cambiado durante las últimas dos décadas. La tendencia general ha sido de un relativo descuido durante los años noventa, a un énfasis en abordajes de tolerancia cero en el inicio del nuevo milenio, a un reconocimiento que eran necesarios enfoques más integrados. No obstante, existen presiones fuertes en la sociedad salvadoreña para endurecer las políticas dirigidas a las pandillas, manifestando que las pandillas y la amenaza a la seguridad que representan, requieren medidas represivas –muchas veces de emergencia– extraordinarias. La Administración Funes (2009-2014) inicialmente buscó hacer lo contrario, huyendo de las políticas anti-pandillas de los gobiernos de ARENA anteriores, pero pronto recurrió de nuevo a medidas represivas para enfrentarlas. Por esa razón, la noticia de la Tregua en marzo 2012 fue una sorpresa, al igual que el hecho de que el Ministro de Justicia y Seguridad Pública aprobó la iniciativa y apoyó el proceso.

En un ‘working paper’ reciente, analizamos el proceso de la Tregua que inició, avanzó y se desmoronó, en gran medida, en el periodo de un año y medio. Los datos utilizados en la investigación fueron recolectados durante varios periodos de trabajo de campo entre 2012 y 2015. Durante la Tregua, entrevistamos a actores claves que estaban al favor del proceso (facilitadores, oficiales del gobierno y líderes de las pandillas), tanto al nivel local como nacional. Asimismo, entrevistamos a analistas, tomadores de decisiones, y académicos que tenían una actitud crítica; y utilizamos informes, publicaciones académicas y artículos periodísticos sobre el proceso de la tregua.

Argumentamos que lo que inició como una ventana de oportunidad pequeña, eventualmente no logró materializarse debido a una desconfianza generalizada en las pandillas y las políticas gubernamentales. El reconocimiento implícito del ‘poder de las pandillas’, que era parte integral de la Tregua, y el supuesto de que los responsables de la violencia deberían estar involucrados en la reducción de ella, fue visto con escepticismo por los medios de comunicación y la mayoría de la población salvadoreña. Se acusó al gobierno de negociar con criminales y terroristas, y de apoyar una “pax mafiosa”. La inclusión de actores no-estatales en el desarrollo y la implementación de una nueva política de seguridad, y la pluralidad de la iniciativa de la Tregua, fueron puntos de contención claves en los debates públicos.

En nuestro ‘working paper’ mostramos que, a pesar de un escepticismo popular amplio, la Tregua en realidad recibió apoyo político sustancial de los principales partidos políticos durante el primer año, hasta mayo–junio 2013. No obstante, ese apoyo era muy frágil. La espectacular reducción inicial de los homicidios, de 41 % en los meses después de implementada la Tregua, llevó al consentimiento político del proceso, pues era difícil desaprobar esos impresionantes resultados. Eso, sin embargo, no implicaba que era fácil para los protagonistas de la Tregua elaborar un ‘marco discursivo pro-tregua’ coherente que encontrara resonancia en la sociedad salvadoreña. Solo había una capacidad limitada para construir una infraestructura que respaldara el mantenimiento y la continuación de la Tregua. Por esa razón, quedó altamente vulnerable a la crítica. Después de que el fiscal general Luis Martínez y la Iglesia católica criticaron fuertemente el proceso en abril y mayo de 2013, en un contexto en el cual la campaña para las elecciones presidenciales agarraba intensidad, los partidos políticos dieron un giro de 180 grados y empezaron a renunciar a la iniciativa. En un periodo de tiempo muy corto, el apoyo a la Tregua se evaporó y la ventana de oportunidad que dio luz a la Tregua se cerró.

El caso de la Tregua entre pandillas en El Salvador demuestra las complejidades de una iniciativa que puede ser considerada como una ‘iniciativa de seguridad plural’ ad-hoc. El hecho que esa era una iniciativa plural, en la cual actores armados no-estatales y el gobierno cooperaban, era considerado como inaceptable por muchos e, incluso, una amenaza a la seguridad en sí misma. Así, la legitimidad de la iniciativa y la credibilidad de los participantes fueron cuestionados desde el inicio. Eso no debe ser una sorpresa, porque la Tregua fue en gran medida desarrollada y negociada entre bastidores, las condiciones y los acuerdos exactos nunca fueron conocidos por el público en general y, además, no existían mecanismos para monitorear la iniciativa.

No obstante, argumentamos que la afirmación de que la Tregua ha fracasado por completo puede ser demasiado fuerte. El proceso ha sido demasiado complejo para pronunciar un veredicto tan amplio. Tanto en el gobierno como en las pandillas, la posición frente al proceso fue mixta, variaba de apoyo a escepticismo y oposición. Aunque varios aspectos de la Tregua fallaron, también produjo algunos procesos interesantes y una serie de resultados que deberían ser evaluados y valorados críticamente.

La lección de la Tregua entre pandillas en El Salvador es que el apoyo a esa clase de ‘iniciativas de seguridad plural’ es muy limitado y que una reducción considerable de la tasa de homicidios no es siempre suficiente para construir una plataforma política capaz de aglutinar suficiente apoyo. Un proceso de tregua cuyo resultado fuera la institucionalización de una forma de seguridad híbrida era inaceptable para la mayoría de los salvadoreños. Un proceso de tregua que tuviera como objetivo restaurar el control del Estado podría alcanzar mayor aceptación. Pero un proceso de esa índole requiere más transparencia y reglas claras que definan la cooperación entre oficiales del gobierno y las estructuras pandilleriles, al nivel local y nacional, y que especifiquen cómo el imperio de la ley sería restablecido y, además, cómo este proceso sería monitoreado y por quién.

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Chris van der Borgh es Assistant Professor en el Centre for Conflict Studies en la Universidad de Utrecht, Países Bajos. Wim Savenije es miembro de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - Argentina, Buenos Aires. Esta entrega se basa en el trabajo, “The Truce Between the Mara Salvatrucha and the 18th Street Gang in El Salvador: From Opportunity to Failure.” Working Paper, University of Utrecht, Centre for Conflict Studies, October 2016. https://flacso-gt.academia.edu/WimSavenije. Editor responsable de esta entrega: Erik Ching.

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