La injusticia en las pensiones de la que nadie habla

Pensé bastante antes de decidirme a escribir este artículo, pero finalmente lo hago para provocar una reflexión en el lector sobre la importancia de introducir a la discusión pública un tema que hasta ahora ha estado ausente en el debate de pensiones: la existencia de pensiones desproporcionadas.

Pero antes de explicar este concepto, sus causas y consecuencias, resumamos algunos de los principales aspectos que forman parte del acalorado debate fiscal/pensiones.

Lo que sabemos

Sabemos que la situación fiscal del país se ha debilitado de manera progresiva al punto tal que el país cayó en un impago temporal en abril del presente año. El deterioro se ha manifestado en reducciones consecutivas en los ratings crediticios del país que asignan las agencias calificadoras de riesgo, y en la necesidad de modificar el Presupuesto de la República, en varias ocasiones desde su aprobación, para salir del impago y evitar caer en él, nuevamente, en julio.

Hay distintas posturas y lecturas respecto de las causas detrás de la creciente fragilidad fiscal, pero lo cierto es que, como proporción del déficit fiscal, el costo anual de las pensiones es alto. Mientras que el déficit fiscal –que es la diferencia entre los ingresos y gastos anuales del Estado- ronda el 3.2% del PIB, el costo anual del pago de las pensiones asciende a cerca de 2% del PIB. Dicho de otra forma, las pensiones representan cerca del 60% del déficit fiscal anual de El Salvador.

Sabemos también que la posibilidad de superar la problemática fiscal exige un acuerdo político entre los dos principales partidos, acuerdo que aún no ha sido alcanzado pese a que sería una precondición para la gobernabilidad, para quien sea que gane las elecciones de 2019. La negociación entre ambos partidos se ha llevado a cabo a puertas cerradas, y personas que han estado cercanas al proceso afirman que la reforma de pensiones es un elemento central en la negociación fiscal.

Sabemos también que, dada la magnitud del costo de pensiones, actualmente se discuten cuatro propuestas, siendo las más relevantes la propuesta del gobierno y la de la Iniciativa Ciudadana por las Pensiones (ICP) [1]. La comparación entre ambas propuestas ameritaría en sí un artículo aparte, pero en este momento destaco algo que tienen en común ambas: se han diseñado con el objetivo de aliviar las finanzas del Estado de forma inmediata. La del gobierno reduce las necesidades de recursos del Estado en el corto plazo, pero aumenta el valor presente neto del costo previsional para las finanzas públicas [2]. Es decir, traslada hacia adelante el costo del pago de las pensiones.

La de la ICP reduce el costo fiscal, pues parte del ahorro individual de los afiliados al sistema se destinaría a una cuenta que han llamado “Reserva de Pensión Vitalicia”, que pagaría parte del costo anual de las pensiones. Es decir, se trata de un impuesto al trabajo para aliviar la carga fiscal. En definitiva, y como solemos decir los economistas, “no hay almuerzo gratis”, y la onerosa deuda previsional es o será pagada de alguna u otra forma: por los cotizantes del sistema de pensiones, por la población vía mayores impuestos, o sacrificando gastos e inversiones que podrían haberse destinado a un uso alternativo.

Entonces, ¿qué sabemos? Sabemos que la situación fiscal es compleja, que las pensiones tienen un peso muy importante en el déficit fiscal, y que las soluciones que se han puesto sobre la mesa responden al interés de atenuar el costo para el Estado en el corto plazo, ya sea, trasladando dicho costo a los próximos años (propuesta gobierno); o bien, reduciendo dicho costo a través de un impuesto implícito al trabajo (propuesta de la ICP). Pero las propuestas no reducen el valor presente neto de la deuda previsional (de hecho, la del gobierno lo aumenta, y en el caso de la ICP aún no he tenido acceso a un análisis actuarial que permita hacer una valoración al respecto).

Lo que sabemos, pero casi nadie dice

La deuda de pensiones tiene un costo estimado de $24,000 millones en valor presente neto, lo que representa cerca del 90% del PIB del año que se tomó de referencia para dicha valoración (2013). Esto es un costo muy alto. Hay quienes erróneamente creen que todo ese costo es atribuible al cambio del sistema que se produjo en 1998, de un sistema de reparto a uno de capitalización individual. Eso no es cierto. De hecho, el cambio del sistema representa menos del 20% de la deuda previsional.

Lo cierto, y que muchos saben, aunque no siempre admiten, es que el costo ha ido aumentando en el tiempo como consecuencia de decisiones de política que han alterado el diseño original del nuevo sistema, cuyo impacto ha sido poco comprendido por la población por no haber sido discutido abiertamente.

En particular, una parte importante de la deuda previsional es producto de la concesión de pensiones desproporcionadas. Esto es, el otorgamiento de beneficios que están desvinculados de los aportes de los cotizantes, y cuyo costo, por ende, termina recayendo sobre las finanzas públicas.

Por lo tanto, al hablar de pensiones desproporcionadas me refiero a las pensiones que son recibidas por un pequeño grupo de la población y que son sustancialmente superiores a las que les hubiese correspondido si tales pensiones reflejasen únicamente los aportes de dichos cotizantes.

En particular, me quiero referir a las pensiones desproporcionadas que reciben el grupo que se conoce como “optados” al nuevo sistema. Estos son trabajadores que al 15 de abril de 1998 eran mayores de 36 años, pero menores de 50 para mujeres y de 55 para los hombres. Este grupo podía “optar” por quedarse en el sistema público o pasarse al sistema de capitalización individual. La población de optados al nuevo sistema es de aproximadamente 160,000 personas.

Este grupo pronto se dio cuenta que su pensión con el sistema de capitalización sería aproximadamente la mitad de lo que hubiese sido en el sistema público. En lugar de recibir cerca del 67% de su salario como pensión, recibirían un 35%. La diferencia se debe a que el sistema público ofrecía pensiones desproporcionadas, que no correspondían con los aportes de los cotizantes.

Los reclamos sociales no se hicieron a esperar y esto llevó a que se aprobaran dos decretos (el 1217, en el 2003, y el 100, en el año 2006) que buscaron igualar las pensiones de los dos sistemas, introduciendo así una desvinculación entre los aportes de los cotizantes y los beneficios otorgados. Se crearon así, pensiones desproporcionadas en el nuevo sistema, que generarían un impacto nocivo en la sostenibilidad del mismo y en las finanzas públicas. Hoy estamos sufriendo las consecuencias de dichas decisiones de política que alteraron de manera fundamental el diseño del sistema de pensiones.

El tema tabú

Los decretos 1217 y decreto 100 representaron un costo para el Estado de más de $7,000 millones en valor presente neto. Es decir que la tercera parte del costo de las pensiones fue provocado por la aprobación de tales decretos que concedieron pensiones desproporcionadas. Se trata de un costo altísimo para las finanzas públicas, y para los 2.4 millones de personas que formamos parte de la fuerza laboral y que debemos hacer frente a los beneficios de este grupo reducido.

A la luz de la compleja situación fiscal, ¿deberían revisarse dichas decisiones? La respuesta que siempre he tenido ante esta pregunta es “no, ya que se trata de derechos adquiridos, no puede discutirse el tema”. Y de ahí la condición de tema tabú en el debate.

¿Pero existen derechos adquiridos cuando estos fueron obtenidos a partir de la aprobación irresponsable de decretos que afectaron adversamente las finanzas públicas? ¿Hay derechos adquiridos cuando quienes lo reciben son un grupo pequeño y privilegiado de la población que tuvo la ventaja de tener un trabajo formal, a costa de una gran mayoría de la población carente de trabajos de calidad? ¿Hay derechos adquiridos cuando el cumplimiento de tales beneficios se hace a costa de sacrificar la provisión de bienes y servicios que beneficiarían a la población?

Reconozco que es un tema muy complejo de tratar, pero lo menos que podemos hacer es introducirlo a la discusión, pues el debate de pensiones es mucho, pero mucho más que una discusión Estado – Mercado o un debate sobre las finanzas públicas. Es en última instancia también un debate sobre justicia intergeneracional.

*Carmen Aída Lazo es Decana de Economía y Negocios de la ESEN. Es Magíster en Macroeconomía Aplicada de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Master en Public Administration in International Development por la Universidad de Harvard. Fue asesora del Ministerio de Economía de El Salvador entre 2005 y 2009 y coordinadora adjunta del equipo del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD en El Salvador.