La Sala de lo Constitucional recordó este jueves 27 de julio a los responsables de elaborar y aprobar el presupuesto de la nación que la Constitución de la República predica que el propósito de la existencia del Estado es la búsqueda del bien común, y por lo tanto dispuso que el presupuesto general de la nación de 2017 debe reformularse y prescindir de excesos como el costeo de seguros médicos privados para funcionarios y jefaturas del aparato estatal.
La resolución declaró inconstitucional el presupuesto, pero dio tres meses a los diputados para corregir las infracciones. El plazo, explicaron los magistrdos, obedece a que la invalidación inmediata del presupuesto 'podría producir efectos perjudiciales mayores a la situación financiera y fiscal del país'.
Con la resolución de este jueves, la Sala resolvió dos demandas que pedían la inconstitucionalidad del presupuesto. Los cinco magistrados encontraron dos motivos por los que la ley del presupuesto no cumple con lo que la Constitución dispone: el primero es que la ley del presupuesto no incluía todos los ingresos y gastos proyectados para el año; el segundo es que el presupuesto reconocía gastos para los que no incluía financiamiento. Es decir, que las cuentas reales no cuadraban.
Los magistrados evaluaron el principio de universalidad en el presupuesto, es decir, si el proyecto presentado por el Ministerio de Hacienda a la Asamblea Legislativa incluía todos los ingresos y gastos que debían llevarse a cabo durante 2017 y si los diputados verificaron que los ingresos y gastos consignados por el Ejecutivo cuadraban.
También evaluaron el equilibrio presupuestario. Esto es, que gastos que son previsibles que cada año debe hacer el gobierno se financien con los ingresos ordinarios, que son los que obtiene por medio del cobro de impuestos, y no con ingresos extraordinarios, que son los obtenidos por medio préstamos.
Por ejemplo, el presupuesto de este año implicaba el financiamiento del “Fondo de Amortización y Fideicomiso del Sistema de Pensiones Público” que requiere 230 millones de dólares, pero para el cual solo se presupuestaron mil dólares.
El Ministerio de Hacienda se defendió por no haber incluido estos 230 millones de dólares haciendo referencia a una reforma -aprobada en la Asamblea Legislativa- el año pasado. Dicha reforma avaló al gobierno para que usara el fondo de pensiones para cubrir este tipo de gastos. El gobierno no contaba -en octubre de 2015- con 71.5 millones de dólares que debía devolver al fondo de pensiones -en concepto de pagos de intereses y amortización de capital- por el préstamo que hacen las AFP con los ahorros de los trabajadores para que el estado pague pensiones del ISSS y del INPEP.
En septiembre de 2015, fue aprobado que el gobierno usara dinero de las cuentas de ahorro de los trabajadores para pagarle a los mismos trabajadores los intereses por el préstamo que le hacen al gobierno para financiar el pago de pensiones. La Sala de lo Constitucional admitió una demanda y emitió una medida cautelar que prohibió que el Estado lo siguiera haciendo. Cáceres dice que fue culpa de esta medida cautelar que no hubiera fondos para cubrir este gasto.
'El pago de la deuda por 230 millones de dólares por el FOP es un gasto previsible e ineludible en tanto que ya se había determinado de antemano a cuánto ascendía para el presente año', dice la sentencia.
Los magistrados identificaron otros tres rubros en los que el dinero destinado es insuficiente. El régimen de pensiones del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA) precisa de 52 millones de dólares, pero los diputados también le asignaron solo mil dólares. La partida para devolución del IVA a exportadores es de un promedio anual de 170 millones, según cifras del Banco Central de Reserva (BCR) y solo se destinaron 20 millones de dólares en el presupuesto, de los que ya se habían gastado 16.1 millones de dólares en abril. El cuarto rubro sin financiamiento es el que corresponde a la devolución del impuesto sobre la renta, cuyo promedio anual es de 29 millones de dólares según el BCR, y solo se presupuestaron 13 millones.
La decisión de la Sala tuvo el apoyo del fiscal general -quien siempre da su opinión en las demandas de inconstitucionalidad-, que también consideró la ley del presupuesto como incompleta y llena de faltantes.
Manual para hacer un presupuesto
La interpretación amplia que hacen los magistrados sobre el presupuesto es que no es un simple documento que consigna ingresos y gastos, sino una hoja de ruta técnica para garantizar 'la eficacia de la Constitución en su conjunto' y para cumplir los fines del Estado descritos en el artículo 1 de la Constitución. Por esa razón detallaron a la Asamblea Legislativa los criterios bajo los cuales pueden disponer del destino de los fondos públicos y a la Corte de Cuentas le pusieron la tarea cumplir su rol de verificar que los recursos se utilicen adecuadamente.
La Sala precisó qué gastos, bajo las circunstancias actuales de crisis fiscal y de necesidades de la población, se consideran superfluos y susceptibles de recorte, y cuáles deberían ampliarse.
Los recortes que la sentencia obliga a realizar son aquellos que considera excesos. Para esto, la Sala ordena a los tres Órganos del Estado y demás instituciones públicas 'tomar las medidas necesarias para evitar la aprobación de gastos no prioritarios, excesivos o injustificados, que no guardan coherencia con la situación fiscal y financiera del Estado, y que impactan negativamente en el equilibrio presupuestario'.
Los magistrados de la Sala califican como 'inaceptable' que la Asamblea Legislativa y la Presidencia destinen 5.6 millones de dólares a organizaciones privadas o fundaciones que no guardan relación con la finalidad social que justificaría la asignación presupuestaria estatal. 'Dichas asignaciones resultan inaceptables en el marco de un presupuesto incompleto y desfinanciado, donde no se ha incluido el gasto necesario y suficiente para pagar pensiones y devoluciones de impuestos concretos, lo que inexorablemente comporta recurrir a más deuda pública', dice el texto de la sentencia de este día.
El magistrado Rodolfo González votó de forma concurrente en la sentencia para ampliar y argumentar más en lo que considera un exceso. En su voto concurrente -votar igual pero con argumentación distinta- González pide a la Fiscalía General de la República y a la Corte de Cuentas que abran investigaciones del uso de fondos públicos de oenegés y privados. 'Yo puse en el voto la lista de quienes reciben donaciones o transferencias, porque no está en la sentencia, e insto a que se investigue por la Fiscalía y en la Corte de Cuentas', explicó vía telefónica.
Dice literalmente la sentencia: 'El Ejecutivo y el Legislativo quedan inhabilitados para realizar transferencias de recursos públicos a entes privados, particularmente a aquellos que tienen vínculo material con partidos políticos y grupos afines, y con funcionarios públicos o sus parientes; salvo en aquellos casos estrictamente necesarios y justificados, y siempre que las actividades de tales entes privados estén relacionadas directamente con los fines sociales del Estado'.
Un ejemplo de este tipo de casos fue revelado por El Faro en 2016, pues la Asamblea Legislativa concedió durante dos años consecutivos fondos públicos por un total de 550 mil dólares a una asociación fundada por la esposa de Guillermo Gallegos, hoy presidente de la Asamblea Legislativa.
Los magistrados también prohibieron de cara a futuros presupuestos, y a este mismo, la contrataciones de nuevas plazas, salvo que sean destinadas al área social -ministerio de Salud, de Educación y Seguridad- . 'En Presidencia, en 2008 arranca con 800 empleados y ahora tiene casi 3 mil. ¿Son asignadas a Presidencia o incluyen secretarías? Hay desorden y despilfarro en lo que detectamos', comentó al respecto el magistrado González.
La sentencia incluye datos con respecto al gasto en remuneraciones. 'La media del gasto en este rubro en países con similar nivel de desarrollo es del 7.6 % del PIB, comparado con más del 9 % del PIB de El Salvador —esto hasta el año 2014—. Incluso, se ha explicado que, en relación con los gastos totales, el monto de remuneraciones en El Salvador supera la media observada en Centroamérica.“
La sentencia también es clara en ordenar la suspensión de los aumentos salariales para las plazas y contratos de funcionarios públicos y jefaturas en las instituciones del sector público y la suspensión de 'nuevas compensaciones adicionales a los salarios' como 'las bonificaciones y retribuciones en especie de cualquier tipo, a los funcionarios y jefaturas de las distintas dependencias del Estado'.
De forma unánime, la Sala también ordena 'suprimir la compra de equipos y bienes suntuarios' y hace referencia a los vehículos de lujo y lo que llama 'la innecesaria renovación de la flota vehicular'. Según el documento, la Asamblea y el Ejecutivo 'deben garantizar un uso racional y limitado de los fondos públicos para viajes y los correspondientes viáticos por actividades en el extranjero' y 'limitar a lo estrictamente necesario, los gastos en publicidad de las distintas instituciones del Estado'.
Con respecto a los seguros privados, la Sala ordena eliminar el gasto 'en nuevos contratos de seguros médico-hospitalarios para sus funcionarios y jefaturas'. Aunque abre una puerta para que la Asamblea y el Ejecutivo busque 'alternativas presupuestarias razonables'. Con esto se refiere a establecer un sistema que permita una responsabilidad compartida en el gasto, una parte de fondos estatales y pagos parciales mayoritarios de las primas que deben realizar los mismos beneficiados.
La restricción en el área de los seguros médicos privados para los servidores públicos no afecta a empleados en general, sino solo a aquellas personas que tienen responsabilidades de administración de fondos estatales y cargos de jefaturas. El magistrado González explicó que los contratos ya firmados de seguros privados deben mantenerse, pero aclaró que la orden de suspenderlos en el futuro no será de aplicación universal: 'Los policías tienen derecho a seguros y bonos. Pero funcionarios de alto nivel, ministros, gerentes, jefaturas, presidentes de autónomas, magistrados, no pueden contratarse nuevos. Los que están en curso no se eliminan, pero se prohíbe los nuevos'.
El voto concurrente del presidente de la Corte, Óscar Pineda, también hace una salvedad en este sentido. 'Algunas prestaciones establecidas por ley, como ejemplo, Ley de la Carrera Judicial, no pueden implicar una desmejora como se ha consignado en la sentencia (...) Por lo tanto, disiento en cuanto a reducir prestaciones relativas a la salud de servidores públicos, salvo cuando estas sean excesivas y al amparo de ellas rebasen coberturas propiamente de salud', dijo Pineda, quien antes de convertirse en magistrado de la Corte Suprema se había desempeñado durante años como gerente de operaciones legislativas de la Asamblea.
La sentencia hace un repaso por diferentes manifestaciones de carencia de recursos en instituciones públicas, algo que sirve a los magistrados para sustentar las demarcaciones que le hacen al uso correcto del presupuesto. Por ejemplo, mencionan el frecuente 'desabastecimiento de medicamentos y de insumos médico-quirúrgicos para la atención de pacientes de diversas áreas y especialidades' en hospitales nacionales; la falta de fondos en escuelas públicas para 'adquisición de materiales didácticos, reparaciones urgentes a infraestructura, pago de salarios y de proveedores'; o las constantes peticiones de financiamiento que hace el fiscal general para hacer investigaciones, como las de casos de la guerra, derivados de la expulsión de la Ley de Amnistía en julio de 2016.
Uno de los demandantes también pidió que la Sala se pronunciara sobre la práctica de que la deuda flotante (la deuda de corto plazo, que vence en no más de 365 días) se pueda aprobar con mayoría simple -de 43 votos- de los 84 diputados. Cuatro de los cinco magistrados de la Sala de lo Constitucional argumentaron que la Constitución no precisa la necesidad de la mayoría calificada. Sin embargo, los magistrados dijeron que los diputados no deben interpretarlo como una autorización para hacer un uso 'excesivo' y 'arbitrario' de ella. El magistrado Sidney Blanco votó disidente en este punto y señaló que sus compañeros se contradicen al aceptar, por un lado, que la deuda flotante es parte de la deuda que la Asamblea Legislativa debe aprobar con mayoría calificada, y por el otro, al decir que la Constitución no precisa en el artículo específico sobre la deuda flotante (227) que esta requiere de esa mayoría calificada.
