“Si los ángeles gobernaran a los hombres, ningún control al gobierno, interno o externo, sería necesario”
James Madison
La cita de Madison, uno de los padres de la Constitución de Estados Unidos, refleja su preocupación por evitar los abusos de poder a los que desafortunadamente la naturaleza humana lleva con frecuencia. Un primer control, claro está, es el pueblo, pero como Madison bien lo refiere, la experiencia nos ha enseñado que la humanidad requiere de precauciones auxiliares. Así, su solución radica en evitar la concentración de poderes y, por lo tanto, de poder.
La democracia es esa precaución auxiliar. La democracia no se reduce a la celebración de elecciones. Para que éstas sean auténticas, se requiere de libertades y controles. En primer lugar, las libertades se refieren a aquellos derechos que permiten a la ciudadanía (individualmente o como grupo) ejercer sus derechos fundamentales. Esto incluye el derecho a votar y ser votado, pero también las libertades de expresión, de asamblea y asociación, religiosa y de movimiento, entre otras. Así, para votar no sólo se necesitan centros de votación y papeletas, sino libertades que permitan a los partidos postular candidaturas, hacer campaña y criticar las malas políticas del gobierno, y a la ciudadanía informarse, debatir y expresar su opinión.
En segundo lugar, la democracia requiere de controles. Como su nombre lo indica, éstos buscan limitar que una rama del gobierno o una persona en específico, tenga demasiado poder, por aquello de que los seres humanos no somos ángeles. Se trata de instituciones y mecanismos que distribuyen el poder y que revisan decisiones y políticas. Incluyen los derechos y obligaciones que establece la Constitución y que protegen nuestra propiedad y libertades, la constelación de órganos autónomos y agencias reguladoras especializadas y la clásica separación entre el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, para que el poder se pueda ejercer con mesura.
Uno de estos controles es la no reelección presidencial. En el ámbito legislativo, la reelección sirve como un mecanismo de profesionalización, en el que se aprovecha la experiencia del legislador, y como instrumento de rendición de cuentas, donde la ciudadanía decide premiar o castigar el desempeño de sus representantes. En cambio, en el ámbito presidencial, los efectos son opuestos. A diferencia del Legislativo y el Judicial, el Poder Ejecutivo es unipersonal y, por sus funciones (ejecutivas), tiende a concentrar más poder directo. A su vez, estos recursos pueden utilizarse para fortalecer al presidente y su partido, y debilitar la equidad de la contienda y a la oposición para así asegurar la reelección. Es decir, en el ámbito ejecutivo, la reelección no fortalece, sino que debilita la rendición de cuentas.
En 2018, la Comisión de Venecia -órgano consultivo del Consejo de Europa formado por personas expertas independientes en derechos humanos- presentó un informe sobre los límites a la reelección presidencial. A través de un estudio comparado de constituciones de 58 países y de jurisprudencia en la materia, se consideró que los límites a la reelección están “orientados a prevenir el establecimiento de estructuras autoritarias” y “representan un medio para reducir el peligro del abuso del poder por el jefe del poder ejecutivo”. Casos como Azerbaiyán, Bielorrusia, Nicaragua, Turquía y Venezuela confirman lo anterior. Son usualmente los regímenes autoritarios quienes no fijan ningún límite a la reelección. En cambio, son las democracias quienes prohíben ya sea totalmente o a través de un número específico de periodos o de manera consecutiva, la reelección. Las democracias favorecen el derecho de la ciudadanía a elegir, sobre la intención del presidente a continuar en el poder.
Fijar estos límites es especialmente relevante en contextos como el latinoamericano, en donde no existe una tradición fuerte del Estado de Derecho y los mecanismos de control y rendición de cuentas son débiles. Es también relevante dada la experiencia que tenemos con el abuso de poder presidencial, no sólo durante la oscura etapa de gobiernos militares, sino bajo regímenes civiles que operan en opacidad y sin contrapesos. Por ello, debemos ver con sospecha la decisión de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de El Salvador, permitiendo que el presidente del país pueda optar por la reelección inmediata. Lo que, sin causar mucha sorpresa, tuvo el efecto de que el actual presidente Nayib Bukele, anunciara que buscará la reelección en 2024.
Esta decisión de la Corte Suprema no sólo revirtió un fallo de 2014 que prohibía la reelección en los diez años posteriores a dejar la silla presidencial, sino que anuló lo establecido en la Constitución del país, que prohíbe la reelección y reconoce la importancia de esto para mantener el orden democrático, pues “la alternabilidad en el ejercicio de la presidencia (…) es indispensable para el mantenimiento de la forma de gobierno y sistema político establecidos”. Cabe señalar que esta decisión fue posible gracias a que desde la presidencia se eliminó la frágil separación entre los poderes del Estado, cuando el presidente intervino para destituir a los magistrados de la Sala de lo Constitucional, y así nombrar a nuevos perfiles afines a su persona.
La Comisión de Venecia hace una advertencia especial para los sistemas presidencialistas, en donde el mandato ilimitado puede conducir al peligro de tener un “monarca republicano”, introduciendo una suerte de “nuevo César” o “nuevo Bonaparte”. Así, los límites a la reelección son importantes para frenar los deseos de los presidentes de aprovechar su puesto para permanecer en el poder. Esto es especialmente relevante en contextos como el nuestro, en donde los otros controles al poder son frágiles. Así, cuando las otras ramas de poder o los órganos autónomos fallan -ya sea por complacencia, amenaza o debilitamiento- la no reelección es la última garantía democrática. No somos ángeles. Por ello, y cito nuevamente a Madison, “primero se debe permitir al gobierno controlar a los gobernados, y acto seguido, se le debe obligar a controlarse a sí mismo”.
*Miguel Ángel Lara Otaola es doctor en Ciencia Política y miembro del Miembro del Consejo Asesor - Proyecto de Integridad Electoral, así como del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina. Puedes seguirle en twitter como @malaraotaola y en @ReformasLATAM
