A medida que los conflictos continúan causando un inmenso sufrimiento en el Medio Oriente, en Myanmar, en Sudán, en Ucrania y en muchos otros lugares, una pregunta que a menudo escuchamos es: ¿qué pueden hacer los actores internacionales para ayudar a poner fin a estos conflictos? Fue la búsqueda de respuestas a una versión específica de esta pregunta lo que me llevó a El Salvador: ¿Cómo pueden los mediadores externos ayudar a las partes en conflicto a negociar un acuerdo de paz?
El proceso que llevó hace treinta y tres años a la firma de los Acuerdos de Paz en El Salvador a ese día trascendental aún puede enseñarnos algo sobre cómo se hace la paz.
Los eventos son lo suficientemente recientes como para que muchos de los que estuvieron estrechamente involucrados puedan aún compartir sus experiencias. Después de hablar con muchos de ellos y pasar muchas horas en los archivos, descubrí que todavía hay muchas lecciones por extraer. Me gustaría compartir tres que creo que son particularmente importantes para la mediación internacional.
La fuente del poder de un mediador
El poder de un mediador deriva de su capacidad para lograr que las partes negociadoras lleguen a un encuadre común de una situación. Su trabajo es ayudar a las partes a llegar a un acuerdo. Podríamos pensar que las partes en conflicto solo responderán a una combinación de zanahorias y palos para ponerse de acuerdo. Sin embargo, las investigaciones han demostrado que la mayoría de los mediadores no tienen realmente muchas zanahorias y palos a su disposición. E incluso cuando las tienen, los acuerdos alcanzados a través de estos métodos tienden a no durar. Las partes volverán a comportarse mal una vez que la zanahoria o el palo desaparezcan.
Los mediadores tienen poca influencia directa sobre los eventos o las circunstancias materiales en las que se encuentran las partes. Lo que pueden hacer es persuadir a las partes y a otros actores con influencia de una interpretación particular de estos eventos y circunstancias. Un ejemplo de las primeras etapas del proceso de paz salvadoreño ilustra esta idea.
Antes de que la ONU comenzara a facilitar el proceso, se llevaron a cabo dos rondas de diálogo entre el gobierno y el FMLN en septiembre y octubre de 1989. Sin embargo, tras el bombardeo de FENASTRAS, las conversaciones se rompieron, el FMLN lanzó su ofensiva de noviembre de 1989 y en la Universidad Centroamericana seis padres jesuitas, una de sus empleadas y la hija de ésta fueron asesinados.
Hoy existe un consenso generalizado de que los eventos de noviembre abrieron el camino a la reanudación de las negociaciones. Sin embargo, los relatos de la época dejan claro que había diferentes interpretaciones de la situación. Muchos, incluido el FMLN, creían que la ofensiva de noviembre había demostrado que el FMLN era una fuerza de combate más fuerte de lo que el gobierno había pensado y que no podía ser derrotado militarmente. Sin embargo, otras voces, particularmente en el ejército salvadoreño, argumentaron que la ofensiva del FMLN había fracasado en su objetivo de derrocar al gobierno y que, por lo tanto, el FMLN podía ser derrotado.
Por lo tanto, los eventos de noviembre no fueron suficientes para que ambas partes acordaran comenzar las negociaciones. Solo a través de un diálogo cuidadoso con representantes de ambas partes en los meses de diciembre de 1989 y enero de 1990, el Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas, Álvaro de Soto, pudo llevar tanto al gobierno como al FMLN a un entendimiento común de que el momento era propicio para las negociaciones.
Rompiendo los estancamientos
La segunda lección se relaciona con cómo un mediador ayuda a romper los estancamientos en las negociaciones. No es inusual que las negociaciones se estanquen, ya sea porque las partes creen que el acuerdo no es posible o porque están adoptando una posición dura para tratar de ganar una ventaja negociadora. Ya sea genuino o táctico, si un estancamiento persiste demasiado tiempo, existe el riesgo de que las negociaciones colapsen. El impulso es la savia de las negociaciones. Si las cosas dejan de avanzar, la gente comienza a perder la fe en que se puede llegar a un acuerdo. En estos momentos de estancamiento, la presencia de un mediador realmente cuenta.
La evidencia de las negociaciones en El Salvador sugiere que el mediador ayuda a las partes a romper el estancamiento, no siempre sobre el tema en el que estaban estancadas, sino ayudándolas a adaptar su marco de negociación. El marco original para las negociaciones de paz en El Salvador fue establecido por el acuerdo firmado en Ginebra el 4 de abril de 1990. Sin embargo, una vez que comenzaron las negociaciones, surgieron repetidamente estancamientos. Para superarlos, el marco de negociación tuvo que ser ajustado repetidamente. Nuevamente, un ejemplo puede ayudar a ilustrar esto.
Un estancamiento temprano surgió en torno al tema de la reforma de las fuerzas armadas, que fue el primer punto en la agenda de negociación. Sin ningún progreso en este punto durante varias rondas de negociaciones, para julio de 1990 las partes habían declarado que estaban en un impasse. Lo que desbloqueó el estancamiento fue la sugerencia del mediador de que abandonaran su secuencia acordada de temas a negociar y, en cambio, cambiaran a discutir los puntos en materia de derechos humanos. Las partes aceptaron, las negociaciones se reiniciaron y rápidamente se llegó a un acuerdo sobre derechos humanos. Este primer acuerdo sustantivo ayudó a fortalecer la confianza en el proceso y a restaurar el impulso.
Cualidades de un mediador eficaz
La tercera lección se refiere a lo que hace a un buen mediador. Al estudiar el papel de las Naciones Unidas en El Salvador, surgieron tres factores cruciales para su éxito: competencia, legitimidad y oportunidad.
La competencia de un mediador es una combinación de habilidades y conocimientos. El equipo de mediación de las Naciones Unidas combinó habilidades de comunicación y persuasión con conocimientos del contexto y la cultura de El Salvador y de los temas que se estaban negociando. Si bien Álvaro de Soto era un individuo consumado, sus habilidades y conocimientos fueron complementados por una serie de otros destacados individuos. Fue la experiencia del equipo en su conjunto lo que ayudó a hacer de las Naciones Unidas un mediador tan eficaz.
La legitimidad depende, en primer lugar, de la posición del mediador. ¿Es alguien que es escuchado y respetado por actores influyentes? En segundo lugar, requiere que el mediador tenga credibilidad. Necesita ser visto como alguien que cumple su palabra, que trabaja de manera imparcial y que tiene la capacidad de construir relaciones personales de confianza con los individuos con los que trata. Si bien las relaciones entre Álvaro de Soto y sus interlocutores en los gobiernos de El Salvador y Estados Unidos no siempre fueron las más cálidas, y en ocasiones fue acusado de favorecer al FMLN, la posición y credibilidad que él y su equipo tenían con una amplia gama de actores significaba que su legitimidad nunca se vio socavada.
Finalmente, el potencial de la experiencia y legitimidad de un mediador solo se realizará si se reúne con los actores adecuados en el momento adecuado. Las oportunidades no solo surgen, sino que también se crean. Esto requiere recursos y redes de relaciones. Como organización internacional global, estas son cosas que la ONU tenía en relativa abundancia, contribuyendo a su éxito final en El Salvador.
En conclusión, al comprender las fuentes del poder de un mediador, cómo un mediador puede ayudar a superar los estancamientos y las características que hacen que los mediadores sean eficaces, aquellos que apoyan los esfuerzos de mediación en los conflictos de hoy pueden ser más eficaces. Sin duda, hay muchas más lecciones del proceso de paz de El Salvador que merecen ser más ampliamente conocidas. Por lo tanto, termino rindiendo homenaje a todos aquellos en El Salvador que contribuyen a descubrir y promover esas lecciones. Esto incluye a los protagonistas que regularmente aceptan ser entrevistados, a los archivistas que aseguran que los documentos se conserven y gestionen, y a los periodistas y académicos que continúan investigando y publicando nuevos conocimientos. El resto del mundo tiene mucho que aprender de lo que se logró en El Salvador.
*Owen Frazer es un experto en resolución de conflictos afincado en Suiza. En sus 20 años de carrera ha trabajado en múltiples conflictos en África, Asia y América Latina. Su libro Reframing Peace Mediation: Overcoming Negotiation Impasses in El Salvador se publicó el año pasado.
