La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia tiene a punto de deliberación dos demandas que si reciben el sello de inconstitucionalidad quitarían a la Presidencia de la República la posibilidad de recibir millones de dólares mensuales que puede usar de manera discrecional.
Las dos demandas tienen que ver con la facultad que la Ley de Presupuesto da al Ministerio de Hacienda para redireccionar hacia la Presidencia de la República el dinero que las instituciones estatales no utilizan de su presupuesto, y también los ingresos extras que perciba el Estado. Esta atribución fue la que permitió al gobierno de Antonio Saca nutrir su presidencia con 219 millones de dólares adicionales a los que la Asamblea Legislativa le aprobó en su quinquenio, cantidad cuya transparencia terminó siendo cuestionada por el mismo partido Arena al que Saca perteneció.
Las demandas, presentadas en enero y marzo de este año, atacan a los artículos 2 y 6 de la Ley General del Presupuesto para 2010, que permiten a Hacienda esa movilización de fondos.
Estos artículos, incorporados a la ley del presupuesto por la Asamblea Legislativa en 2002, a iniciativa del entonces ministro de Hacienda, Juan José Daboub -durante la presidencia de Francisco Flores- han permitido en los últimos ocho años que Hacienda tome presupuesto no utilizado de una cartera para reforzar el de otra. El caso de los 219 millones de dólares cobró relevancia porque, a pesar de que la Corte de Cuentas dijo públicamente que todo se usó legalmente, nadie sabe de dónde salió ese dinero ni quién lo manejó ni cuál fue su destino.
Un uso sano de estos artículos, dicen los expertos, permite que el gobierno tenga margen de acción fiscal para enfrentar eventualidades. Un mal uso, añaden, permite que se engorde lo que políticamente se conoce en el país como la 'partida secreta' de la Presidencia. Es decir, fondos que no son controlados por nadie y por los que nadie da cuentas.
La controversia jurídica en este caso, sin embargo, no radica en la probidad con que se manejan esos fondos. El pleito legal que ahora deliberan cuatro magistrados propietarios y un magistrado suplente de la Sala de lo Constitucional estriba en las capacidades que por Constitución posee la Asamblea Legislativa para controlar, aprobar y autorizar las modificaciones presupuestarias que hoy realiza el Ejecutivo, amparándose en los artículos de la ley antes mencionados.
De sancionarse la inconstitucionalidad de dichos artículos, la Sala presidida por Belarmino Jaime borraría del mapa jurídico una sentencia que avaló la constitucionalidad de dichos artículos hace solo seis años, en 2004. Aquella sentencia fue promulgada por la Sala de lo Constitucional presidida por Agustín García Calderón contra una demanda presentada por el desaparecido líder del FMLN Schafik Hándal y el entonces diputado efemelenista Gerson Martínez.
Para estas dos nuevas demandas de 2010, el magistrado Sidney Blanco se ha excusado de conocer porque él participó del debate anterior (supliendo a Victoria Marina de Avilés) y emitió un voto razonado en favor de la inconstitucionalidad, pero perdió la batalla 4-1. Según Blanco, esos artículos denunciados en el presupuesto de 2004 eran inconstitucionales.
Dos abogados y un ex vicepresidente demandan
Este 2010, la primera de las demandas arrancó el 4 de enero, y fue presentada por los abogados Ramiro Peña Marín y Wilmer Humberto Marín Sánchez. La segunda, recibida el 24 de marzo, fue presentada por el ex presidente de la República Enrique Borgo Bustamante (1994-1999). En síntesis, ambas demandas fueron interpuestas contra la Asamblea Legislativa por aprobar los artículos 2 y 6 del presupuesto, que a juicio de los demandantes, son inconstitucionales por dar facultades al Ejecutivo para modificar partidas presupuestarias sin el consentimiento del Órgano Legislativo. El argumento de los abogados Marín y del ex vicepresidente es exactamente el mismo que utilizaron Hándal y Martínez en 2004.
“Mediante los artículos 2 y 6 de la Ley del Presupuesto para el ejercicio financiero fiscal, la Asamblea Legislativa le estableció funciones al Ministerio de Hacienda que no estaban contempladas en el reglamento interno del Órgano Ejecutivo, ni lo están ahora”, plantean Peña Marín y Marín Sánchez.
Según los demandantes, si Hacienda quisiera mover recursos entre partidas, tendría que someter el tema al Presidente, éste al consejo de ministros, y luego presentar a la Asamblea reformas en tal sentido (como sucede con la ley de creación del Presupuesto, antes de que la conozca la Asamblea Legislativa). Los tres abogados –Borgo Bustamante plantea los mismos argumentos- sostienen que la Constitución faculta únicamente a la Asamblea para determinar, reformar o modificar el destino de las asignaciones presupuestarias, acciones que hace hoy Hacienda, amparándose en los artículos 2 y 6.
Un ejemplo claro de esto sucedió en 2009, en los rubros destinados a la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia. La Asamblea aprobó para ese año 7 millones 392 mil 735 dólares. Al finalizar la gestión, sin embargo, Hacienda reportó un gasto para esa partida de 17 millones 212 mil 700 dólares. Borgo Bustamante, en su escrito, trata de explicar el problema con esos artículos con un ejemplo que toca también a esa cartera.
Él, a manera de ejemplo, plantea que estos artículos posibilitan al Ejecutivo que disponga de 2 millones de dólares de una cartera como la de Educación para 'mediante acuerdo Ejecutivo (...) transferir esos recursos a otra asignación presupuestaria (...) reforzando la unidad presupuestaria 02 -Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la República, línea de trabajo Servicio de Comunicación Oficial de la Presidencia, Rubro de agrupación - Adquisición de Bienes y Servicios...'
Borgo Bustamante intenta explicar el conflicto de este movimiento entre partidas diciendo que la Asamblea determina en la Ley del Presupuesto, para cada ramo u organismo, el propósito de los recursos “a nivel de línea de trabajo”. Es decir, para qué serán utilizados esos fondos. “Dicha relación se vulnera con la aplicación del artículo 2”, plantea.
Fallo en ciernes
La semana pasada, la Sala de lo Constitucional ya estaba lista para sancionar la primera de las dos demandas, cuyo identificativo es 1-2010. Sin embargo, los magistrados consideraron retrasar el proceso y acumularon la demanda de Borgo Bustamante –presentada en marzo- para fallar en ambos casos -en donde se pide lo mismo- al mismo tiempo.
Se esperaba que el fallo fuera dado a conocer antes de que los magistrados cumplieran su primer año de gestión -en julio-, pero mientras los magistrados resuelven unir ambos procesos, deliberar y fallar, los usos discrecionales del presupuesto para 2010 continúan. Para este año, la Asamblea Legislativa aprobó, a finales de 2009, 3 mil 654 millones de dólares (26 millones 478 mil 890 dólares más que el de 2009).
De estos fondos, los partidos Arena y FMLN critican los problemas de ejecución del nuevo gobierno y citan un ejemplo: la tragedia de Ida. En noviembre, el gobierno pidió a la Asamblea que de 300 millones en empréstitos para el Plan Anticrisis, 150 fueran destinados para atender la tragedia por lluvias, deslaves e inundaciones que dejó un saldo de 200 fallecidos y millones en pérdidas. Ida ocurrió los primero días de noviembre de 2009, y para junio de 2010, el gobierno apenas ha ejecutado 8 de los 150 millones de dólares, según Arena.
Como corolario, al primer trimestre de este año, el gobierno recibió 755.7 millones de dólares en ingresos, pero gastó 772.1 millones. Esos 16.4 millones que se registraron como no utilizados se suman a 158.7 millones que el gobierno desembolsó para cubrir el déficit corriente (amortización más intereses de gastos por financiamiento). A la fecha, sólo Hacienda –porque los diputados de la Comisión de Hacienda del FMLN también lo desconocen- sabe de cuál bolsa sacó para erogar esos 175.1 millones que no tienen respaldo financiero.
Este tipo de gastos sin control fue lo que denunció la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades) en diciembre de 2009. Las críticas surgieron a raíz de los movimientos de fondos presupuestarios registrados en el quinquenio de Antonio Saca. En ese período, el monto de 219 millones de dólares sólo se conoció una vez publicados los balances de toda la gestión, y al final fueron “finiquitados” por la Corte de Cuentas tras las denuncias de corrupción hechas por el propio partido del ex presidente.
Un mes después de aprobado el presupuesto para este año –y que incorporó de nuevo a los dos artículos en cuestión- Fusades pidió al presidente Mauricio Funes que promoviera un acto de transparencia para reformar estas medidas. Y Funes no respondió. En su nombre, el ministro de Hacienda sentó postura sobre el tema los últimos días de mayo de este año, cuando El Faro le preguntó a la mesa por la transparencia y contra la corrupción del Ejecutivo si permitiría que Hacienda hiciera público el movimiento de fondos entre partidas.
El ministro Cáceres, en el caso del uso de la partida de gastos imprevistos de Casa Presidencial, se limitó a justificar el mecanismo con el que se redistribuyen estos fondos, diciendo que no es una práctica nueva, sino que ha sido heredada desde el primer gobierno de Arena, hace 21 años. Además, que evita el engorroso trámite que implicaría no tener ese mecanismo.
'Y la facilidad que permite es que para transferir dinero de esta forma no requiere que vaya a la Asamblea, que lo analice la comisión, que pase al pleno, y que dentro de la administración del presupuesto, y que es una tarea puramente del Órgano Ejecutivo, haya al final de cuentas una injerencia del Órgano Legislativo, no solamente en la aprobación de las partidas en términos globales sino que en términos de la administración”, dijo. No con esas palabras, pero sí alegando exactamente lo mismo, se defendió la Presidencia en 2004, ante la Sala que evaluaba si esos artículos –para el presupuesto de 2004- eran constitucionales o no.
'Y ahí hay asignaciones para la Presidencia que constituyen, como su nombre lo representa, para temas reservados, que así lo dice el presupuesto, y que por lo tanto no estoy en la obligación de decirlo… porque son reservados. Si no les gusta a ustedes vayan a la Asamblea, y díganles: este rubro no queremos que se llame gastos reservados…”, cerró Cáceres.
Contradicciones políticas
La puja por eliminar a los artículos 2 y 6 del presupuesto ocurre con muchísima mayor fuerza, y apoyada por un gremio como Fusades, hoy que el primer gobierno de izquierdas dirige las finanzas públicas del país. Desde el aparecimiento en 2002 de los artículos en la ley del presupuesto que permiten movilizaciones discrecionales de fondos, sólo los partidos FMLN y Cambio Democrático habían denunciado la supuesta inconstitucionalidad de una medida cuyo principal logro –o afectación- es saltarse el control del Legislativo sobre la aprobación del monto presupuestario; y, por ende, permitir discrecionalidad y una falta de transparencia en el manejo de los fondos públicos de parte de la Presidencia y del Ministerio de Hacienda.
En 2004, el desaparecido líder del FMLN Schafik Hándal y el hoy ministro de Obras Públicas (entonces diputado) Gerson Martínez promovieron una demanda de inconstitucionalidad con argumentos muy similares –por no decir iguales- a los de los ahora demandantes. La demanda fue sancionada en contra por la Sala, argumentando que el Ejecutivo podía realizar transferencias presupuestarias entre carteras sin violar ningún precepto constitucional. Seis años después, Fusades aparece defendiendo el mismo espíritu de aquella demanda, al igual que los tres demandantes, uno de los cuales fue vicepresidente en el segundo gobierno del partido Arena.
El caso este año toma relevancia, sin embargo, por la actitud de los dos partidos políticos con mayor peso en la Asamblea Legislativa, y termina convirtiéndose en un pleito entre la oposición y el partido que está en el poder. El FMLN se contradijo en 2009 con la aprobación del presupuesto de este año al avalar dichos artículos tal cual los envió el Ejecutivo. Dichos artículos son exactamente los mismos que en 2004 Hándal y Martínez -hoy ministro de Obras Públicas- tildaron de inconstitucionales. Esta vez, sin embargo, el FMLN, con el concurso de los partidos Gana, PCN, PDC, CD, más el voto del diputado independiente Orlando Arévalo, aprobó el decreto No. 167 el 6 de noviembre de 2009.
'Queremos valorar las ejecutorias del actual gobierno para ver si merecen la misma opinión que tenía Arena. Estamos analizándolo. No hay contradicción', dice la diputada del FMLN Lorena Peña.
Su compañero en la comisión de Hacienda Inmar Reyes asegura que el FMLN continúa respaldando la lucha de su líder histórico, pero que esperarían a que la Corte emita un fallo para ver qué hacer y se desmarcan del Ejecutivo. Según Reyes, el hecho de que ahora “representantes” de Arena presenten demandas de inconstitucionalidad es nada más un ataque político. Reyes asegura que en un escenario de crisis económica, con “300 millones en caja” y con el efecto de Ida, se necesitaba mantener esa flexibilidad para el Ejecutivo, del cual se desmarcan como partido a la hora de que este dé cuentas. “No es contradicción. Como partido estamos trabajando sobre la lógica de la transparencia. Será el Ejecutivo quien defina para qué utiliza los gastos imprevistos”, dice.
En el caso de Arena, que utilizó estos artículos durante muchos años, ahora hay un acto de contrición y una necesidad de 'corregir errores', según los diputados Donato Vaquerano y Milena Calderón de Escalón. Es, sin embargo, la representante en la Comisión de Hacienda y no el jefe de fracción quien admite 'errores' del pasado en la facultad que se daba al Ejecutivo para trastocar el presupuesto aprobado por la Asamblea.
'Pedimos que se eliminaran esos artículos del presupuesto 2010 porque daban discrecionalidad. Estamos de acuerdo con que haya una partida secreta pero de la manera más transparente. No quitándole a instituciones que necesitan hacer obra sobrantes porque no tuvieron la capacidad de ejecutar y se vayan a Casa Presidencial. Eso abre puertas a la corrupción. ¿Por qué cambiamos de postura? Porque esta nueva Arena está a favor de la transparencia... y los errores que se cometieron. Y uno debe aceptar que hubo errores. El haber permitido que se violentara durante ese tiempo y que se pasaran los fondos sin venir a la Asamblea fue un error. Ya no lo podemos permitir', dice.
Los diputados Mario Ponce, del PCN, y Mario Tenorio, de Gana, no se meten en honduras y cierran el tema explicando que su conducta los delata. Estos dos partidos respaldaron la aprobación del presupuesto y si lo respaldaron, dicen, significa que creen que esos dos artículos son constitucionales.
Fuera de la discusión política, para el economista Juan Héctor Vidal, ex director ejecutivo de la Asociación Nacional de la Empresa Privada, el Ejecutivo debería de tener margen de acción para la ejecución del presupuesto, pero con un control claro de la Asamblea. “Deberían mantenerse pero con cuentas periódicas de las transferencias que se han hecho de una partida a otra: montos, de qué sector a qué sector”, dice.
Jaime López, coordinador del capítulo El Salvador de Transparencia Internacional, opina igual que Vidal, pero agrega un punto más. 'Los gastos imprevistos y reservados son figuras que pueden ser legítimas y que tienen justificación. Se deben mantener. El punto es que cuenten con un sistema de información al público y de rendición de cuentas y que no vayan a Casa Presidencial. Por ejemplo, sin son imprevistos para atender una epidemia, que vayan a Salud; de seguridad, que vayan a esa cartera', plantea López.
Este año, junto a los artículos 2 y 6 del presupuesto, los demandantes también han pedido a la Sala de lo Constitucional que declare la constitucionalidad o falta de esta del inciso 2º de la letra B) del artículo 45 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, que abre la posibilidad para realizar las movilizaciones presupuestarias dentro del gobierno sin pasar por la autorización de la Asamblea Legislativa ni del consejo de ministros.
