Tras varias semanas de duros intercambios verbales entre el presidente Mauricio Funes y los líderes gremiales empresariales por un proyecto fiscal que nadie conoce, hay una coincidencia que parece haberse perdido en el discurso, pero que es, en realidad, el punto de partida de cualquier debate: Las finanzas del Estado no pueden sostenerse por sí mismas si no se aumentan los ingresos a las arcas nacionales, si no se reduce el déficit fiscal. Lo dicen voces de todos lados: miembros de gabinete económico, empresarios, economistas, sindicalistas, analistas de organismos multilaterales y políticos. Lo dicen abiertamente, aunque nunca se han sentado a dialogar sobre el mecanismo para alcanzar acuerdos y, a partir de enero, el fondo de la discusión ha sido sustituido por las formas.
El lunes 24 de enero, el presidente de la República Mauricio Funes miró fijamente la cámara e hizo público el impase entre el Ejecutivo y el empresariado: 'Ya la metodología del pacto fiscal fue aprobada por el Consejo Económico y Social (CES), ahí fue discutida. El secretario técnico (Álex Segovia) hizo una propuesta, la discutieron durante un día en Apaneca; y entiendo, por la información que me ha dado, que ha sido aprobada, es de implementarla', dijo. Con ello, el primer mandatario negaba que existiera una mala relación con la empresa privada y que la discusión del pacto fiscal estuviera atascada.
Antes del mediodía, la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) lo desmentía públicamente. Aún no habían recibido una propuesta para la discusión del pacto fiscal, dijo Arnoldo Jiménez, director ejecutivo de la gremial. 'La metodología para analizar el pacto fiscal formaba parte de la agenda de Apaneca II (realizada en diciembre), pero esta no fue presentada por la Secretaría Técnica de la Presidencia. En ese sentido, creo que las declaraciones del presidente son inexactas', dijo. La metodología llegó a manos de los representantes del CES un día después: un documento de tres páginas para la discusión.
Funes repitió el discurso en diferentes entrevistas televisivas durante la semana: Se había estado trabajando con todos los sectores representados en el CES –Sindicatos, académicos y empresarios- para buscar un pacto fiscal concertado, un plan para buscar el financiamiento del Estado y el desarrollo del país. ¿En qué consistía este pacto? No ahondó en ello. Su discurso tampoco respondió algunas dudas. La principal, acerca de la necesidad o no de incrementar o crear nuevos impuestos, ni se ha discutido. Y cuando este gobierno ha hecho cambios tributarios, han sido insuficientes.
Cuando el presidente Funes y su ministro de Hacienda, Carlos Cáceres, empezaron a hablar de la necesidad de hacer reformas fiscales, en octubre de 2009, apuntaban que, con pequeños cambios, el fisco podría obtener entre 250 y 275 millones de dólares más para el siguiente año en recaudación. Para cuando las medidas fueron aprobadas por el parlamento, el monto esperado ya tenía un 18% de reducción.
A finales de 2010, según datos de Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades), solo un 24% del aumento de los ingresos tributarios netos de este año correspondían a las medidas específicas realizadas por el gobierno de Funes. En números: 65.2 millones de dólares. ¿Qué falló?
La reforma estaba amarrada, en gran parte, al aumento de impuestos específicos y a aumentar impuestos en productos de consumo: bebidas alcohólicas, embotelladas y cigarros, así como la primera matrícula de vehículos, entre otros. Sin dinero para consumo, la recolección de impuestos en bienes de consumo podía bajar. A ello se sumó que los mismos diputados dieron marcha atrás, como cuando hicieron cambios en las medidas tributarias para las bebidas alcohólicas.
Del otro lado de la moneda, las medidas tomadas por Funes correspondieron más a una reforma tributaria y no a una fiscal. ¿Cuál es la diferencia? La primera se enfoca en aumentar los ingresos que percibe el Estado por medio de tributos o impuestos. Para hablar de la segunda, se tenía que entrar en materia de gastos y preguntarse cómo, por qué y para qué gasta el Estado y hacer cambios en ese sentido. Esto no se hizo.
El siguiente paso, ese del que habla todo el mundo: un pacto fiscal. Juan Alberto Fuentes, ex ministro de finanzas de Guatemala y asesor económico de Cepal, lo explicó mejor en una entrevista con El Faro en noviembre pasado: “(…) Un acuerdo de las principales fuerzas sociales y políticas para orientar los ingresos y gastos del Estado. Al final, es un acuerdo sobre las funciones del Estado, sobre lo que el Estado debe hacer o no. Hay ejemplos clásicos: Suecia, en los años 30s; España, en los años 70s, con el pacto de La Moncloa, que incluyó un pacto fiscal; Chile, en los 90s. Y son países donde se logra una política fiscal muy sólida porque está bien fundamentada política y socialmente.”
De hacer un pacto fiscal sin consenso social y político, las medidas fiscales aprobadas a la fuerza y con una oposición política fuerte se enfrentan a intentos de reducir sus alcances. La derogación de la declaración patrimonial a contribuyentes con ingresos salariales superiores a los $75 mil al año o que el valor de sus inmuebles superen los 300 mil 397 dólares, fue una muestra de ello.
Consenso social y político. En ese punto, los empresarios ven al primer mandatario y deslizan sobre la mesa que, dentro de sus gremiales, existe desconfianza sobre que el Ejecutivo tenga intenciones reales de sentarse a dialogar y llegar a acuerdos por consenso dentro del CES, especialmente en materia de aumentar o crear nuevos impuestos. “El CES no puede servir para validar un mecanismo de impuestos que ya tienen hecho”, dice Carlos Araujo, presidente de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP).
Para cierto grupo de empresarios, Funes y su gobierno les han mentido, presionan desde el CES para obtener un “visto bueno” en la discusión de los impuestos y validar un paquete de reformas tributarias que ya está hecho y en el que poco o nada podrán incidir. “¿Para qué se tiene que sentar la ANEP a discutir una decisión que ya está tomada de antemano? Todo está claro en la carta de entendimiento firmada con el Fondo Monetario Internacional (FMI), en el documento de Eurasia Group que fue publicado en El Diario de Hoy… ¿Cómo creerle si a nosotros nos dicen algo y a otra gente le dicen lo contrario?”, sostiene un empresario del sector industrial.
La carta de entendimiento es un documento compromiso firmado por el gobierno salvadoreño con el FMI el 17 marzo de 2010, que le da validez al acuerdo de disponibilidad de fondos, llamado Stand By, de tres años, y al que se le hizo cambios en septiembre pasado. En ella, el Ejecutivo se compromete a aumentar la recaudación tributaria -0.4% del producto interno bruto de forma anual y modernizar la administración de tributaciones-, bajar el déficit fiscal –mejorando el gasto público y reduciendo los subsidios existentes- y la implementación de un pacto fiscal, programado para finales de junio de 2012, que buscaría aumentar a mediano plazo los ingresos del gobierno “en el orden de 1.5 a 3 por ciento del PIB”.
Según explicó un ex representante del gobierno salvadoreño ante la junta del FMI, es el Ejecutivo quien propone qué medidas tomará. El FMI puede aceptarlas o no. En este caso, lo hizo, y el gobierno salvadoreño ha tomado medidas para honrarlo. El nuevo plan de reordenamiento del mercado de gas propano y la unificación de las superintendencias del sistema financiero, con una nueva ley que unifica la supervisión de bancos, pensiones y bolsa de valores, contenidas en el acuerdo, son muestra de ello.
Incluso, el Ministerio de Hacienda, en una presentación llamada “Deuda pública” para uso exclusivo de la Comisión de Política Fiscal Integral del CES, mostrada el 18 de agosto de 2010, reconocía que “el marco fiscal contenido en el Acuerdo Stand By implica un cambio estructural en el manejo de las finanzas públicas, en el cual se atienden las necesidades de corto plazo (liquidez) dentro de una lógica de sostenibilidad fiscal de mediano plazo”. Para ello, proponía bajar el nivel de la deuda del Estado a 47.5%, con respecto al PIB, y un crecimiento económico promedio de 3.1%.
Para lograrlo, el problema está en alcanzar las tasas de recaudación y bajar a los niveles de déficit fiscal propuestos en el acuerdo Stand By con el FMI. En ese punto, según analiza Álvaro Trigueros, director macroeconómico de Fusades, con los incrementos realizados en el gasto público –aumentos salariales sumados a los costos del subsidio al transporte terrestre y la falta de aplicación en la reducción al subsidio del gas- se tendría que incrementar los impuestos existentes o crear nuevos.
Por ello el informe de Euroasia Group generó tantos resquemores entre el empresariado. Hecho público el 8 de febrero, el documento hacía referencia de una reunión entre el secretario técnico de la presidencia, Alex Segovia, y Heather Berkman, analista de la consultora de riesgo Eurasia Group. En él, Segovia le habría dicho que el gobierno “dará a conocer su pacto fiscal a la Asamblea Legislativa en las próximas semanas” y que el mismo incluiría al menos tres propuestas tributarias: modificaciones al impuesto de la renta, tanto a personas naturales como empresas, cambiando de un impuesto fijo del 25% a un impuesto progresivo; un impuesto predial; y la aplicación de un impuesto al patrimonio, al estilo colombiano, para ayudar a financiar iniciativas de seguridad. “El gobierno probablemente tiene el apoyo suficiente en la Asamblea para aprobar las reformas”, cerraba Berkman.
Según el análisis de Euroasia Group, las medidas pretenden aumentar los ingresos tributarios del actual 14% al 18% del Producto Interno Bruto (PIB) al finalizar la gestión presidencial –uno de los puntos contenidos en la carta de entendimiento con el FMI-, que se esperaría que éstas estuvieran listas para el segundo semestre de este año y que era posible el apoyo de FMLN, Gana y PCN para su aprobación en la Asamblea.
Una copia del documento circuló entre los empresarios y dejó la sensación de que fuera del CES sí se estaba hablando de impuestos específicos desde antes de que el Ejecutivo ni siquiera hubiera puesto sobre la mesa su propuesta de metodología para discutir el pacto fiscal. Justo de ello se agarró el presidente de la ANEP, Carlos Araujo Eserski.
Dos días después de hacerse público el escrito, Alex Segovia, el secretario técnico de la presidencia, desmintió el informe de Berkman. “… De manera equivocada ella plantea que tuvo una reunión conmigo y que el gobierno está preparando una reforma fiscal que incluye tres medidas y que las enviaremos al Congreso las próximas semanas. Eso es absolutamente falso”, aseguró en rueda de prensa.
Si el informe era falso o si la analista de Euroasia Group mal interpretó la plática sostenida con el secretario técnico, el documento planteaba medidas que habían sido mencionadas por el mismo presidente de la República y algunos de sus funcionarios antes de conocerse el contenido del mismo. 'Le he dado también instrucciones al Ministro de Hacienda, para que trabaje en una figura como pudiera ser un impuesto a los grandes capitales, un impuesto para financiar gastos', dijo Mauricio Funes, en noviembre pasado. Manuel Melgar, ministro de Justicia y Seguridad Pública, retomó la misma figura para solventar gastos en materia de seguridad en una entrevista con El Faro, la primera semana de febrero.
Más allá de lo que los empresarios llaman “falta de transparencia en la discusión del pacto fiscal”, el punto central sigue siendo la necesidad de disminuir el déficit fiscal, la diferencia entre el dinero que recibe el Estado de los contribuyentes y el que gasta.
Para reducir el déficit fiscal, el gobierno tiene que combinar diferentes acciones encaminadas a disminuir sus gastos y aumentar la recaudación tributaria. ¿Simple? No, toda vez que la primera pregunta que se lanza al aire no tiene una respuesta única: ¿Cómo aumentar la recaudación? Al contrario, de ella se desprende muchas más: ¿Se tendrían que aumentar los impuestos ya existentes, o crear nuevos o, en todo caso, hacer una combinación de ambas medidas? ¿Un eventual aumento de impuestos será de manera focalizada o generalizada para toda la población? ¿Se puede solo recortar gastos y no aumentar impuestos para reducir el déficit fiscal o viceversa? ¿En qué renglones del presupuesto general hay que recortar gastos o todo se podría resolver con más eficiencia en la ejecución presupuestaria? ¿Quién tiene que tomar la decisión de qué hacer?
El Ejecutivo no ha sentado una posición clara. “No tengo ningún proyecto de incremento”, dijo Mauricio Funes, la semana pasada, dirigiéndose a los empresarios. “Por supuesto que el equipo de Hacienda está trabajando en una propuesta porque, llegado el momento, la va a poner en la mesa y se va a discutir.”
Incluso, dentro de la “Propuesta metodológica para abordar el acuerdo fiscal”, el gobierno plantea la necesidad de discutir las metas del balance fiscal y la movilización de recursos internos y externos para financiar el gasto y la inversión pública entre 2011 y 2014. En ella incluye: “El nivel de carga tributaria requerida, la ampliación y el fortalecimiento de la base tributaria y la introducción y/o modificación de tributos”. Todo el proceso propuesto tendría que durar seis meses y crear un grupo técnico internacional de acompañamiento y asesoría, compuesto por representantes de los bancos Mundial (BM), Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y el FMI.
Los empresarios alegan que no se puede, en un momento en que la economía nacional no termina de rehabilitarse de los efectos de la crisis mundial, aumentar o crear nuevos impuestos. ¿Por qué? Porque se desalentaría la inversión privada. Al contrario: el presidente de la ANEP, Carlos Araujo Eserski, habla de empujar la inversión privada –incluso, contemplando incentivos- lo que lograría dinamizar un proceso que incluye una mayor producción nacional, el aumento de empleos y, por ende, del consumo. Así, sostiene, la recaudación aumentaría por la vía de los tributos que ya se tienen: impuesto a la renta y el 13% del IVA.
Otro punto, dice Araujo Eserski, sería asegurar las concesiones pendientes, como la del puerto de La Unión, una obra de infraestructura que costó 185 millones de dólares. 105 millones de ellos se son de un crédito con el Banco de Cooperación Internacional de Japón (JBIC, por sus siglas en inglés). Además, piden que se reduzcan los gastos en los que incurre Estado y revisar los subsidios que se están otorgando, focalizándolos realmente.
El mismo Ejecutivo se comprometió con el FMI a una “mejor focalización de los subsidios”, toda vez que alcanzaban más del 1% del PIB para 2009. En la carta de entendimiento firmada en marzo de 2010, el gabinete económico de Funes aseguró que se regularía el mercado de gas propano para llevar los precios de este producto más cerca de los del mercado, que se quitaría el subsidio para los consumidores de energía eléctrica de más de 99 kw/hora y que se revisarían los costos subsidiados al agua potable. Sin embargo, el nuevo programa de gas propano no se ha echado a andar y el subsidio a los transportistas alcanzaría 11 millones del erario público. Además, se aumentaron los salarios de los empleados públicos y, para el próximo año, se tiene que revisar el escalafón de los maestros.
Revisar los gastos implica también revisar los incentivos fiscales que reciben las empresas y que no han redundado en mayor inversión de parte de ellas. Según un estudio de la Unidad de Análisis y Seguimiento del Presupuesto (UASP), de la Asamblea Legislativa, entre 2001 y 2009 el Estado ha sufrido una pérdida anual promedio de un mil millones de dólares por exenciones de impuestos del IVA, sobre renta y aranceles de importación. El escrito da cuenta que en los nueve años estudiados, el Estado dejó de percibir 9 mil 35 millones de dólares, el 63.6% en concepto de IVA. “Las empresas privadas han utilizado los incentivos fiscales para continuar obteniendo rentabilidad y no para incrementar la inversión, como objetivo de las políticas públicas de desarrollo”, subraya el análisis de la USAP.
“Se necesita una reforma fiscal severa porque las finanzas del Estado están desequilibradas… Si no se bajan los gastos y con los compromisos asumidos con el FMI, se tienen que subir los impuestos”, dice Álvaro Trigueros, gerente de la sección macroeconómica de Fusades. ¿Cuáles impuestos? Trigueros hace números. Por pura teoría, aumentar dos puntos porcentuales al IVA, por ejemplo, redundaría en un incremento de un punto de crecimiento del PIB. Aunque la medida ha sido discutida en diferentes ocasiones, ahora no se habla de ella.
De las propuestas contenidas en el informe de Eurasia Group, todo dependería de la discusión de los mismos y llegar a un acuerdo, aun cuando Araujo Eserski, asegura que personeros del Ejecutivo les han dicho claramente que se tienen los votos en la Asamblea Legislativa para la aprobación, de quiénes serán gravados con ellos, las tasas de tributos a imponerse y de cambios en el sistema de recaudación. Como ejemplo, un nuevo impuesto predial a favor de las alcaldías implicaría modificar completamente el sistema de recaudación de las mismas. Esto no es nuevo: desde hace 10 años se viene discutiendo en la Asamblea Legislativa. O cambiar el impuesto de la renta de fijo a progresivo dependería de establecer los techos o las categorías a los que se gravará con más impuestos.
De ellos, el impuesto a la seguridad pública, basado en el modelo colombiano impuesto en 2002, es el único que ha sido mencionado públicamente por personeros del Ejecutivo, incluyendo al presidente, que adelantó que sería gravado al gran capital. En Colombia, el denominado “Impuesto a la seguridad democrática”, grava con un impuesto único del 0.6% personas naturales y jurídicas con patrimonio líquido anuales superior a los 1.5 millones de dólares, y de hasta 2.6%, para aquellos con patrimonios líquidos superior a los 2.6 millones de dólares. De nuevo, la discusión estaría en establecer cuáles serían los rangos y la tasa a imponerse en El Salvador. Sentarse, discutir y ponerse de acuerdo.
(*) Con información de Sergio Arauz y Gabriel Labrador
