La proporción de hogares bajo la línea de pobreza aumentó en 4 puntos porcentuales entre 2010 y 2011, según la más reciente Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), alcanzando el nivel más alto desde el año 2000, y la decisión del gobierno de preparar una nueva fórmula no solo dará como resultado un reflejo más fiel de cuántos habitantes son pobres, sino que también provocará el aumento oficial de la población bajo esa condición.
El gobierno trabaja en el diseño de una nueva metodología que espera dejar lista y aprobada para 2014, año en que termina la actual administración, con el fin de derogar la fórmula vigente, que depende solo del precio de un puñado de alimentos.
La EHPM de 2011 mostró que en 2011 había un 40.6 % de hogares pobres, mientras que en 2010 la tasa era de 36.5 %. La nueva cifra supera a la de 2008 (ver gráfica), a pesar de que ese año El Salvador fue directamente impactado por la crisis económica mundial, y es la más alta en 12 años.
Un equipo conformado por el ministerio de Economía, la Secretaría Técnica de la Presidencia y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) está trabajando desde los albores de la administración de Mauricio Funes para medir de una manera más fiel los niveles de pobreza en el país. El proceso había comenzado en la última administración de Arena pero no se concretó. Este gobierno retomó la idea, y como confirma el ministro de Economía Armando Flores, la discusión por ahora está enfrascada en decidir qué indicadores se incluirán en la nueva medición: salud, vivienda, empleo, educación... el abanico de opciones es amplio y los encargados aseguran que el número oficial de salvadoreños pobres aumentará.
La EHPM fue presentada hace dos meses por el Ministerio de Economía, a través de la Dirección General de Estadística y Censos (Digestyc), y la Secretaría Técnica de la Presidencia. En esa ocasión, los funcionarios revelaron no solo los datos del estudio correspondientes a 2011, sino también 'la actualización' de información hasta el primer semestre de este año. En general, cuando los presentadores aludieron al tema de pobreza, matizaron que los datos del primer semestre de 2012 muestran una mejora.
No obstante, según William Pleitez, del PNUD, el 40.6% de hogares salvadoreños (1 millón 592 mil) en pobreza que se reveló en octubre pasado, no se ajusta a la realidad porque hasta ahora se ha usado una fórmula errónea para calcularlos. Esta fórmula excluye el acceso a servicios básicos y se centra principalmente en la posibilidad de consumir ciertos alimentos incluidos en la canasta básica alimentaria (CBA).
Pleitez había encontrado, ya en 2003, tres grandes deficiencias en la fórmula empleada por todos los gobiernos salvadoreños para establecer el supuesto índice de pobreza.
El primer error era que la CBA, cuyo costo en términos de dinero sirve para definir quiénes están en pobreza extrema (quien no alcance a procurarse la CBA es pobre extremo) es la misma que la de los años 70; el segundo, que el costo de la canasta básica ampliada (que sirve para medir la línea de pobreza relativa) se calcula automáticamente como dos veces la CBA, con lo cual se dejan de fuera los incrementos más acelerados que sufren aspectos como educación, vivienda, transporte y salud. El tercer error es que la CBA es demasiado monótona y tiene grandes diferencias entre el área urbana y el área rural: mientras la rural incluye nueve productos que este año han sido cotizados a un poco más de 130 dólares para alimentar a una familia de 4.26 miembros, la urbana es de 11 productos y su costo para una familia de 3.7 miembros supera los 170 dólares.
La Digestyc explica en su página en internet que la CBA está basada en el consumo calórico mínimo que necesita una persona para desarrollar su trabajo.
El Ministerio de Economía define pobreza como el límite que se obtiene de comparar los ingresos familiares con la CBA y la canasta básica ampliada, y define esta como dos veces el costo de la CBA.
“En otras palabras, a veces coincidíamos en que los indicadores de pobreza podían disminuir pero no tanto como el indicador oficial indicaba. Si la línea de pobreza relativa es dos veces la línea de pobreza absoluta, en la práctica, sabíamos que lo que determinaba el valor de la línea de la pobreza eran los alimentos, pues solo eso es lo que se monitorea. Si los precios de la alimentos han aumentado menos que los demás bienes, estamos sobreestimando la reducción de la pobreza. Esa es nuestra hipótesis”, dice Pleitez.
Una muestra de que algo andaba mal con las mediciones de pobreza sucedió, por ejemplo, en 2009, cuando a pesar de haber sido el año más recesivo para El Salvador, registró una baja en los precios de los alimentos porque el petróleo también se redujo de 140 dólares a 70. “Aunque en realidad había mucha más gente en pobreza, oficialmente estábamos contando menos, el problema era el indicador usado”, agrega Pleitez.
Desde principios del siglo XX, el mundo y los países latinoamericanos utilizaron sin mayor cuestionamiento la fórmula acuñada por el inglés Seebohm Rowntree, que solo toma en cuenta los ingresos económicos en base a si alcanza o no para consumir los alimentos necesarios para trabajar. “Pero cuando se le pregunta a la gente, los parámetros para medir resulta que deberían ser otros: la gente quiere trabajo, por solo mencionar algo”, dice Pleitez.
El gobierno tiene claro que el enfoque para medir la pobreza debe ser desde una perspectiva multidimensional, y esa es la apuesta, asegura René Vargas, director de Estadística y Censos del Ministerio de Economía. “La gran discusión por ahora es cuáles son los parámetros y factores que se van a tomar en cuenta. ¿Que si va a ser mejor? Por supuesto, la radiografía que resulte será más cercana a la realidad”, dice.
Pleitez asegura que medir el impacto de algunas de las políticas gubernamentales es imposible. Al menos en términos formales. Programas como el de Comunidades Solidarias Rurales, un plan de la estrategia del Sistema de Protección Social Universal impulsado por el gobierno, no tienen en la práctica manera de cómo medir su efectividad. Componentes del Plan Quinquenal de Desarrollo (2010) como el otorgamiento de servicios de salud, educación, pensión básica, mejoras en la infraestructura social, gestión territorial y formación son factores cuya incidencia contra la pobreza son inmedibles puesto que la fórmula actual solo se basa en la línea de pobreza determinada por el costo de la canasta básica de alimentos.
La paradoja es que en el Plan Quinquenal muchos son los párrafos donde la Presidencia de la República asegura que con programas como las Comunidades Solidarias Rurales se reducirá la pobreza de los salvadoreños. De hecho, en el documento aparece como una de las 'principales metas del quinquenio' 'reducir la pobreza entre 12 y 15 puntos porcentuales, tanto en las zonas urbanas como en las rurales'. Pero por ahora, la realidad es otra: solo ha habido aumentos en comparación a 2009.
Solo con las dos líneas de pobreza (relativa y extrema) es imposible medir el impacto de programas sociales exitosos, asegura Pleitez. “La línea de pobreza que tenemos es una con un fuerte riesgo de morbo político porque puede subir o bajar independientemente de las políticas públicas. Por decir algo, con la nueva medición, los funcionarios van a tener que preguntarse: ¿qué me sirve más? ¿El subsidio al gas propano o un programa agresivo de mejoramiento de la vivienda popular en el país?”
El director del BCR, Carlos Acevedo, también cree que la fórmula para medir la pobreza es obsoleta y que la misma a veces no incluye factores primordiales en la configuración de los estratos pobres. En un estudio que elaboró junto al Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) encontró que la caída en los índices de pobreza en los años inmediatos a la firma de los Acuerdos de Paz, pasando por la dolarización de la economía salvadoreña en 2001, se debió más al binomio migraciones-remesas que a una efectiva aplicación de políticas públicas, aunque eso es algo que la actual fórmula de medición de la pobreza no puede detectar.
A la luz únicamente de los datos de la EHPM, el aumento de la pobreza registrado en 2011 es también un alza con relación al inicio del mandato de Funes. La Digestyc atribuyó el incremento a los efectos de las tormentas Ágatha (mayo de 2011) y E12 (octubre de 2011).
Durante todos los años de la administración Funes, todos los rubros de pobreza (extrema, relativa, rural y urbana) han aumentado, según la EHPM. El único indicador que se redujo 0.20% es el de pobreza extrema en el área urbana: de 9.10% pasó a 8.90% enre 2010 y 2011. El indicador con peor desempeño ha sido el de la pobreza extrema en el sector rural. En 2011 llegó a ser de 50.2%, cuando había sido de 43.2% y 46.5% en 2010 y 2009, respectivamente.
Pero como tienen claro en las entidades de gobierno, incluyendo la Secretaría Técnica de la Presidencia, estos porcentajes podrían ser mayores si se cambiara la metodología, y es muy difícil hacer un rastreo plenamente confiable de la incidencia de las políticas de subsidios y programas especializados como los Territorios de Progreso o el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), que otorga ayudas monetarias mensuales durante un semestre a personas sin empleo en algunos de los municipios más pobres del país.
En otras palabras, las políticas públicas antipobreza deberán adaptarse al nuevo indicador multidimensional y es posible que algunos programas o subsidios desaparezcan. “Hay que hacer un análisis de las políticas, hay prioridades. Ejemplo: ¿Cuál es la inversión que hace un gobierno en vivienda popular al año? Probablemente no sea más de 15 millones. Pero si uno pregunta a la gente pobre antes del gas propano, si puede, le gustaría tener una vivienda. ¡Esa es la cuestión! Y eso esperamos que resulte de todo este proceso”, dice William Pleitez.
¿Cuáles son los nuevos indicadores que deberían tomarse en cuenta para saber quién es pobre y quién no? Los economistas tienen como cierto que la pobreza se trata de carencias... el asunto es definir cuáles son esas cosas que faltan, para que ya no sea solamente lo que permita comprar las calorías mínimas indispensables para poder hacer el trabajo, como ha sido hasta hoy. Por ejemplo, se puede definir que la pobreza es no llegar a noveno grado, o bachillerato o a la universidad. En algunos países incluso discuten la posibilidad de incorporar el acceso a internet a la canasta básica, dado que facilita el ejercicio del derecho a la libertad de expresión.
El presidente del Banco Central de Reserva, Carlos Acevedo, desde sus tiempos como analista del PNUD analiza el tema y comenta una posibilidad de respuesta para bajar los niveles de pobreza. “La pobreza de ingresos es un indicador que no puede desdeñarse, pero también es importante evaluar todas las variables que inciden en que la gente tenga cierto nivel mínimo de bienestar, más allá de sus ingresos monetarios. Por ejemplo, puede ser que los ingresos de amplios estratos sociales sean muy bajos, pero el Estado les provee educación, salud, vivienda, de calidad aceptable. Un índice multidimensional debe tomar en cuenta todo eso”, dice.
Estos dos especialistas ya dibujan algunas de las características del nuevo sistema de medición. Pleitez dice que fórmula debería incluir tres aspectos: Lo que dice la gente, lo que dicen los académicos y lo que dice la información disponible, y que la medición debería hacerse cada vez que haya un censo con una actualización cada cinco años. Para Acevedo es casi un hecho que la nueva fórmula debe incluir las áreas en las que el gobierno actualmente está trabajando a través del Sistema de Protección Universal establecido en el Plan Quinquenal.
Mientras el debate sobre la fórmula sigue, Pleitez y René Vargas, el titular de la Digestyc, creen que otro obstáculo fundamental en el camino a diseñar el nuevo sistema de medición de pobreza está el miedo a que la información producto de una nueva metodología sea usada por la oposición para buscar réditos electorales: “Dar a conocer un nuevo cálculo sí puede verse como una amenaza en términos de votos. Es una decisión más política que técnica y son este tipo de decisiones las que se van dejando de lado, retrasando, por el factor electoral”.
Vargas, sin embargo, cree que el gobierno actual está intentando romper con la tradición de la historia salvadoreña en la que un diagnóstico real se ha visto como innecesario. “Estamos tratando de decir la verdad (la nueva cifra de pobreza). Hay un temor hasta cierto punto normal, pero en todo caso, es un temor mucho más pequeño que el de los anteriores presidentes.'
En Latinoamérica, Chile y México son países que rediseñaron su sistema de medición de pobreza. “En Chile, el gobierno se echó para atrás cuando vio que la cifra de pobreza había aumentado. El reto es explicar que la cifra aumenta porque el sistema de medición cambia”, dice Pleitez. Vargas agrega que en México la clave fue que la institución rectora en materia económica se mantuvo firme y con el tiempo demostró que un mejor sistema de medición de pobreza resultaba en mejores políticas de gobierno. 'A ningún gobierno le gustaría desayunarse con un titular en los medios de comunicación que diga que de la noche a la mañana la pobreza aumentó 20 puntos', dice Pleitez. Vargas, desde la otra trinchera, solo se limita a decir que 'exacto, eso es algo que tenemos que tener en cuenta'.
Acevedo cree que la complicación de dar a conocer la información producto de la nueva metología estará en la capacidad de explicarla. “Si al elaborar el nuevo índice la pobreza aumentara, podría ser políticamente más complicado explicar por qué la nueva metodología arroja resultados diferentes. Pero también pudiera ocurrir que la medición arrojara tasas de pobreza inferiores, o al menos en proceso de disminución, en cuyo caso obviamente sería más fácil políticamente presentar los nuevos resultados. No lo sabremos a priori”, dice.
Acevedo, excoordinador del Informe de Desarrollo Humano del PNUD, cree que sea como sea, el viejo método de medición deberá seguirse utilizando sobre todo para que El Salvador pueda compararse con otros países que siguen manteniendo la misma fórmula diseñada por el inglés Rowntree.
La fórmula actual por ahora es inservible para explicar la tendencia de los niveles de pobreza desde 2006 en el país. Pleitez lo define con dos palabras: 'hay volatilidad'. El economista explica que esta dinámica se da cuando una familia entra y sale del umbral de la pobreza en años consecutivos. Según dice, esta volatilidad se da principalmente por el vaivén de los precios de la cadena de producción y distribución (petróleo, por ejemplo), y en menor medida por los desastres naturales.
Eso explicaría por qué desde 2006, las gráficas que muestran las estadísticas de los salvadoreños pobres dibujan una montaña rusa. 'La pobreza se ha vuelto más volátil. Un año sos pobre, después salís, y después volvés a entrar. Puede ocurrir por las sequías, inundaciones, pero es un fenómeno reciente y tiene que ver con la crisis mundial de los alimentos'.
Al margen de lo caprichoso en el comportamiento de la pobreza en los últimos años, lo cierto es que los actuales niveles de hogares y salvadoreños empobrecidos nos han hecho retroceder como país más de 10 años. En el caso de los hogares salvadoreños, el retroceso ha sido de entre 12 y 13 años. En 1999, la pobreza afectaba al 41.3% de hogares y un año más tarde al 38.8% . El año pasado resultó ser de 40.6%.
En el caso de la población salvadoreña (habitantes, no hogares) el retroceso ha sido hasta el año 1999, cuando el 47% de los salvadoreños era considerado pobre por no poder cubrir la CBA ni la canasta básica ampliada. En 2011, el nivel llegó de nuevo a 47.5%, después de que incluso en 2006 alcanzó un mínimo sorprendente de 33%, esto es 2 millones, 657 mil salvadoreños.
Será hasta 2014 cuando el país tenga, según lo prometido por el gobierno, un nuevo sistema de conteo del nivel de pobreza que sea más adecuado a la realidad. René Vargas, titular de la Digestyc, así lo dice, y entusiasmado ilustra el aporte que una mejor medición daría a las ciencias económicas y sociales: 'Antes, cuando algún presidente leía un discurso económico uno se preguntaba: Bueno, ¿y de qué país están hablando pues? Ahora, esperamos que la cosa cambie.'
