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Sala de lo Constitucional ordena salida de los generales que dirigen Seguridad y la Policía

La sentencia obliga al presidente de la República a nombrar a civiles en sustitución del ministro de Seguridad David Munguía Payés y del director de la PNC, Francisco Salinas. El presidente de la Sala, Salomón Padilla, el único de la cámara no elegido en 2009, se abstuvo de votar. La Sala dijo que los generales, aunque retirados, no pueden ser considerados civiles. El presidente Funes dijo que acatará la sentencia.

Sergio Arauz, Carlos Martínez y José Luis Sanz

 
 

Francisco Salinas a la izquierda, actual director de la PNC y David Munguía, ministro de seguridad. Foto Archivo El Faro
 
Francisco Salinas a la izquierda, actual director de la PNC y David Munguía, ministro de seguridad. Foto Archivo El Faro

Los magistrados de la Sala de lo Constitucional firmaron este viernes una sentencia que declara que el nombramiento de los generales David Munguía Payés como ministro de Seguridad, y Francisco Salinas, como director de la Policía Nacional Civil (PNC), violan la Constitución de la República porque esta establece que esos cargos deben ser ocupados por civiles, y los militares retirados no tienen esa calidad.

Los militares de carrera, aunque retirados, no pueden seguir en esos cargos, y los magistrados ordenaron al presidente Mauricio Funes que nombre este mismo día a los sustitutos.

Munguía Payés está cumpliendo este mes un año y medio en el cargo, pues en noviembre de 2011 sustituyó al civil Manuel Melgar. Salinas fue nombrado como director de la Policía en febrero del año pasado.

Según fuentes del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, Munguía Payés se encontraba reunido en Casa Presidencial desde la mañana, presumiblemente con el presidente Funes.

La Sala resolvió con el voto de cuatro magistrados -el presidente, Salomón Padilla, se abstuvo- y aceptó los argumentos de los demandantes de que el acuerdo para nombrar a Munguía Payés viola el artículo 159 de la Constitución, que establece la separación entre Defensa y Seguridad Pública, y el de Salinas viola el artículo 168, que prescribe que la Policía Nacional Civil será dirigida por civiles.

La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 21 de febrero del año pasado por 31 representantes de igual número de organizaciones cívicas que alegaron que el presidente Mauricio Funes burló la Constitución al hacer esos nombramientos.

La Sala estableció que existe una prohibición constitucional de nombrar a un militar como Ministro de Seguridad Pública o como director de la PNC, independientemente del tiempo transcurrido desde su orden de baja. Los magistrados explican que su formación militar es incompatible con la nueva doctrina de la seguridad pública proveniente de las reformas constitucionales aprobadas en el marco de los Acuerdos de Paz (artículos 159 y 168 ordinal 17 de la Constitución). En ese sentido, los generales nombrados para los cargos antes señalados, aún cuando han sido dados de baja por el Presidente de la República, conservan su condición de militares, y por lo tanto, su nombramiento es inconstitucional.

"A la policía corresponde mantener el orden, la seguridad y la tranquilidad pública; a su cargo está la seguridad pública, cuya política es elaborada justamente por el MJSP. En consecuencia, el contenido del art. 159 inc. 2° Cn. (que distingue al Ministerio de la Defensa Nacional del MJSP) viene determinado por el art. 168 ord. 17° Cn., en el sentido que existe una prohibición constitucional de nombrar como Ministro del MJSP a un militar, de alta o que lo haya estado, con independencia del tiempo que haya transcurrido luego de su inactividad, precisamente por su formación militar que es incompatible con la nueva doctrina de la seguridad pública", establece la sentencia.

Dice el comunicado oficial emitido por la Sala: "El efecto inmediato de la sentencia consiste en que queda invalidado, a partir de esta fecha, el nombramiento del Ministro de Justicia y Seguridad Pública y el del Director General de la PNC. El Presidente de la República deberá proceder a nombrar a autoridades civiles quienes habrán de sustituirles, cumpliendo con los requisitos y las condiciones constitucionales que garanticen la separación orgánica, funcional y subjetiva entre defensa nacional y seguridad pública."

Los magistrados disponen que Funes nombre hoy mismo a los relevos de Munguía Payés y Salinas.

Los peticionarios, entre los que figuran dirigentes de organizaciones cívicas de todo signo ideológico, incluidos exguerrilleros, alegaron que el nombramiento de ambos generales constituye un “fraude” a la Constitución debido a que Munguía Payés y Salinas siguen siendo militares, ya que la condición de retiro que ambos funcionarios gozan no asegura que estos hayan terminado su carrera militar.

Otro argumento era que los ex funcionarios del Ministerio de Defensa pasaron a situación de retiro justamente para saltarse un obstáculo constitucional y ser nombrados en los nuevos cargos. El artículo 159 de la Constitución en su inciso segundo exige que Seguridad Pública y la Defensa Nacional estén adscritas a ministerios diferentes y que la Policía Nacional Civil tenga independencia de la Fuerza Armada. En su resolución de admisión, el año pasado, los magistrados habían resumido: “De acuerdo con lo que exponen los actores, los acuerdos ejecutivos citados infringen: (i) la separación de funciones de Defensa Nacional y de Seguridad Pública –art. 159 inc. 2° Cn.–, (ii) la independencia de la Policía Nacional Civil con respecto a la Fuerza Armada –art. 159 inc. 2° Cn.–, y (iii) el mandato constitucional consistente en que la dirección de la Policía Nacional Civil esté bajo la dirección de autoridades civiles –art. 168 atrib. 17ª Cn.–.”

Desde su llegada al cargo, en noviembre de 2011, Munguía Payés fue señalado por organizaciones civiles como la figura que evidenciaba la militarización de la seguridad pública. Las críticas arreciaron cuando en febrero de 2012, el presidente nombró como director de la Policía a Salinas. El gobernante, no obstante, rechazó siempre los señalamientos, con dos argumentos: uno, que la acusación de violaciones a los Acuerdos de Paz carecían de sustento porque en ninguna parte estos proscribían a los militares de esos cargos. El otro era que ya debaja, los generales se convertían en civiles.

Los magistrados contradicen al presidente, y alegan que incluso en su intervención en el proceso, Funes reconoce el carácter militar de los funcionarios. "A juicio de la autoridad demandada (el presidente Funes), lo importante es determinar si el general Munguía Payés es militar activo o de baja, para lo cual acude a algunas disposiciones de la Ley de la Carrera Militar y de su Reglamento. El argumento del Presidente de la República no es atendible, por dos razones: (a) es impertinente; y (b) desconoce la fuerza pasiva de la Constitución. La apreciación de la autoridad demandada es impertinente, porque no guarda una auténtica relación con la primera cuestión relevante que debe ser dilucidada. Lo esencial en esto es saber si el general Munguía Payés es o no militar, no cuál es o fue el escalafón, la situación o la calidad que tiene o tuvo dentro del estamento militar".

Esta tarde, el presidente Funes, por medio de su secretario de Comunicaciones, David Rivas, informó que acatará la sentencia y que se apresta a nombrar a otras personas en sustitución de Munguía Payés y Salinas. Rivas dijo que "en los próximos días" estarán nombrados los funcionario sustitutos.

El gobierno de Funes, el primero de izquierdas en la historia salvadoreña, vino a ser, paradójicamente, el que mayor relevancia dio a los militares desde la firma de la paz. Aparte del nombramiento de los dos generales, no solo decidió aumentar el papel del ejército en labores de seguridad pública como apoyo a la PNC, sino que también destinó a la Fuerza Armada para custodiar los centros penitenciarios.

Munguía Payés, quien cuando tomó el Ministerio prometió mano dura, con los meses se reveló como el autor intelectual de la tregua entre pandillas. Tal como él mismo admitió a El Faro, fue en su despacho donde se gestó la estrategia que llevó a la negociación en la que el gobierno consiguió que las pandillas Mara Salvatrucha-13 y Barrio 18 acordaran pactar una tregua entre ellas, con el propósito de reducir los homicidios en el país a cambio de una serie de beneficios penitenciarios. El primero de esos beneficios consistió en trasladar a 30 líderes pandilleros del penal de máxima seguridad a otros de menor rigor. En la práctica el operador de esta tregua es Raúl Mijango, amigo y exasesor de Munguía Payés.

La sentencia es sumamente relevante para la tregua, porque la decisión de promoverla y mantenerla ha sido de Munguía Payés. Habrá que ver si su sucesor opta por seguir en esa vía o si anula el estatus especial que permite el proceso, aunque eso ha supuesto que las autoridades violen la Ley de Proscripción de Pandillas al abstenerse de hacer capturas de pandilleros. Asimismo, si se mantiene la disposición de apoyar la tregua, habría que ver si el nuevo ministro mantiene la interlocución de Raúl Mijango, en su rol de mediador entre las pandillas y el gobierno.

"En conclusión, el efecto inmediato de la presente sentencia consiste, entonces, en que queda invalidado, a partir de esta fecha, el nombramiento del Ministro de Justicia y Seguridad Pública, general David Victoriano Munguía Payés, y el Director General de la Policía Nacional Civil, general Francisco Ramón Salinas Rivera, por contravenir a los arts. 159 inc. 2° y 168 ord. 17° Cn.; y por lo tanto, deberá procederse a nombrar a funcionarios civiles, quienes habrán de sustituirles, cumpliendo los requisitos constitucionales y las condiciones que garanticen la separación orgánica, funcional y subjetiva entre defensa nacional y seguridad pública. Sin embargo, los actos jurídicos y administrativos realizados por los mencionados generales, son válidos", dijeron los magistrados en la sentencia.

Al ser consultado tras la sentencia, Mijango dijo que esta sentencia busca boicotear la tregua: "En toda guerra hay bajas. Se han confabulado distintos actores para hacer fracasar este proceso y la resolución de la Corte va en esa dirección en el mal entendido de que la tregua depende exclusivamente de ellos. Ciertamente son bajas sensibles pero no depende solo de ellos". Mijango admite que esta decisión puede poner en aprietos operativos al proceso y le pide al presidente que nombre a sucesores que estén en sintonía con el mismo. 

Responsables de prensa del Ministerio de Seguridad confirman que David Munguía Payés pasó toda la mañana de este viernes reunido con el presidente Funes en Casa Presidencial, "probablemente" discutiendo los efectos de esta resolución, cuyo contenido se había filtrado de forma extraoficial en las 24 horas anteriores. En la reunión también estuvo presente el fiscal general de la República, Luis Martínez.

La Sala, o mejor dicho los cuatro magistrados constitucionalistas nombrados por la Asamblea en 2009, se han caracterizado por resolver con cuatro votos de cinco posibles viejas demandas que habían estado engavetadas durante administraciones anteriores y que atacaban, entre otros, puntos neurálgicos del poder de los partidos políticos y de la Presidencia de la República. En julio de 2010 la Sala habilitó las candidaturas independientes y declaró inconstitucional el sistema de otorgamiento de escaños legislativos porque en la práctica eran las cúpulas partidarias las que nombraban a los parlamentarios. Eso permitió que por primera vez el pasado 11 de marzo de 2012 los salvadoreños pudieran votar directamente por candidatos a diputados, y no solo por bandera, como ocurría antes. En la papeleta de votación por primera vez, aparte de los símbolos de los partidos, había fotografías de los candidatos, y había candidatos a diputados no partidarios.

Otras sentencias golpearon al poder de los grandes medios de comunicación. Los cuatro magistrados resolvieron que era inconstituconal una disposición del Código Penal que favorecía a los periodistas o a los medios de comunicación en casos de delitos contra el honor. El artículo 191 del Código Penal establecía cárcel para los delitos de difamación, calumnia e injurias, siempre y cuando estos no fueran cometidos por periodistas, editores, jefes de redacción, dueños de medios de comunicación, editorialistas o columnistas. Los magistrados resolvieron que esa disposición violaba el principio de igualdad.

En 2010 también emitieron una sentencia que golpeó una vieja práctica por la cual la Presidencia de la República burlaba los controles legislativos en el manejo del presupuesto de la nación. Hasta entonces, el Ministerio de Hacienda estaba facultado por la Asamblea Legislativa en las leyes de presupuesto a hacer transferencias de recursos financieros entre instituciones del Ejecutivo sin la aprobación de los diputados. Esa facultad le permitía a la Presidencia de la República multiplicar sus recursos financieros. Simultáneamente, la Sala determinó que cualquier partida presupuestaria de índole secreta violaba la Constitución, con lo que los magistrados dejaron al Ejecutivo sin otra herramienta de operaciones políticas que le permitía usar fondos públicos prácticamente sin rendir cuenta sobre el destino del dinero.

Si la sentencia sobre las candidaturas independientes y el voto por rostro causaron la ira de los partidos políticos y las primeras amenazas de destitución de los magistrados por parte de los legisladores, las sentencias sobre el manejo del presupuesto por parte de la Presidencia de la República derivaron en una operación conjunta que Asamblea Legislativa y Ejecutivo concretaron en junio de 2011. El día 2, todos los partidos de derecha impulsaron un decreto legislativo para obligar a la Sala a emitir inconstitucionalidades solo por unanimidad, es decir, con el voto de los cinco magistrados. El decreto, conocido como 743, emitido sorpresivamente la noche de un jueves, prácticamente amaneció firmado el viernes por el presidente Funes. Esto abrió una gran crisis institucional que ha tenido a los magistrados bajo permanente presión de diputados y Funes para que resuelva en el sentido que ellos pretenden las demandas que van recibiendo. El decreto del 2 de junio de 2011 fue el número 743, y al momento de su aprobación el FMLN se abstuvo de votar.

Dos diputados efemelenistas de alto nivel, los diputados Sigfrido Reyes y Roberto Lorenzana, alegaron que el decreto 743 era un golpe a la democracia y un ataque a la independencia de poderes. Paradójicamente, luego Arena se retractó de la medida y el FMLN se convirtió en su principal defensor.

Dicho decreto fue  publicado en el Diario Oficial un día después de su emisión. El proceso de formación de una ley, por lo general, tarda un poco menos de un mes. En ese momento, Jorge Velado, vicepresidente de Ideología de Arena, dijo que sus votos estuvieron basados en rumores y en información falsa. "Es que la información que teníamos nos decía que los magistrados declararían inconstitucional la Ley de Amnistía, ahora ya tenemos claro que no es así", dijo Velado. Una semana después del sorpresivo decreto para maniatar a la Sala de lo Constitucional, el FMLN, que se había abstenido de apoyarlo, pidió que los magistrados lo obedecieran. 

El bloque de diputados más recalcitrantes en sus discursos anti Sala de lo Constitucional lo encabezan ahora el presidente de la Asamblea, Sigfrido Reyes, y uno lo principales líderes de Gana, Guillermo Gallegos.

La Sala estableció que ser militar no es un impedimento para llegar a los cargos más relevantes en el área de Seguridad Pública, pero dictan los criterios que permitirían salvar la inhabilitación constitucional: el paso por la Academia de Seguridad Pública. "Sin embargo, es posible reconocer una matización del criterio anterior para aquellos casos en los que el militar renuncie a su cargo y se someta a las directrices educativas de la formación civil que inspiran las labores de seguridad pública; es decir, su paso por la Academia Nacional de Seguridad Pública."

Un funcionario que está informado sobre la situación en Casa Presidencial y que pidió el anonimato porque no está autorizado para revelarlo, aseguró a El Faro que el presidente Funes valora como opción para el cargo de director de la PNC al economista Ricardo Perdomo, quien es el director del Organismo de Inteligencia del Estado, y al viceministro de Seguridad Douglas Moreno para tomar las riendas del Ministerio.

En la Asamblea Legislativa, Arena y FMLN reaccionaron con cautela y moderación. Donato Vaquerano, jefe de los diputados areneros, dijo que aunque su partido no ha discutido esta situación, sí, tienen claro que las sentencias de la Sala deben respetarse. Benito Lara, del FMLN, también habló de la necesidad de que el presidente acate la sentencia. Cuestionó el momento en el que surge la resolución dado que, según él, hay buenos resultados en la reducción de homicidios. “Me llama la atención que justo en este momento los cuatro magistrado de la Sala deciden dejar sin cabeza al Ministerio de Seguridad y a la Policía Nacional”, dijo. Los homicidios, sin embargo, cayeron drásticamente a la baja hace más de un año, cuando inició la tregua, en marzo de 2012.

Aún así, Lara dijo que su partido no ha tomado una postura oficial respecto al fallo. “Lo del FMLN hemos dicho que hay resultados que no nos parecen pero que hay que acatar las sentencias. Yo creo que esta resolución hay que acatarla”, dijo, agregó que los diputados efemelenistas no ha pensado en acciones que pudieran desintegrar la Sala, como ya lo intentaron en los dos años anteriores.

En Gana, el diputado Guillermo Gallegos dijo que entendía la sentencia en el caso del director de la Policía, pero en el del nombramiento de Munguía Payés le parecía un abuso, aunque no explicó por qué lo consideraba así.

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