Se ha hecho esta afirmación en los medios para argumentar que no se debe seguir con el sistema de pensiones privado: el sistema de capitalización individual (de carácter privado y administrado por las AFP) es inviable porque no considera las características del mercado laboral; por lo tanto, se necesita incorporar un componente solidario similar al sistema que se tenía antes de 1998. ¿Qué opina de esto?
Es un argumento parcial. El sistema de reparto anterior (antes de la privatización en 1998) tampoco tomaba en cuenta las características del mercado laboral. A ambos sistemas (el público y el privado) por ser de carácter contributivo, solo acceden en su mayoría quienes estén en el mercado laboral formal, los que contribuyen con una cuota mensual y tienen el aporte de su patrón. Quienes están en el mercado informal no lo pueden hacer. Por la parte de la solidaridad, el sistema anterior sí tenía componente de solidaridad intergeneracional. El trabajador activo le pagaba su pensión…
Al que ya se había jubilado…
Exacto. Ahí entran argumentos de solidaridad, de justicia o de regresividad. Porque igual (en el sistema anterior a la privatización) un trabajador activo con un bajo ingreso le podía estar pagando a un pensionado que tenía una alta pensión. Eso se podía dar en el sistema de reparto (anterior a 1998). El sistema privado reemplazó ese componente solidario por uno individual. Todo lo que yo cotice es lo que me van a pagar a mí cuando me jubile.
¿Qué hay de la cobertura?
En el sistema actual (de las AFP) solo uno de cada cuatro que están en la población económicamente activa (PEA) está cubierto por el sistema. La baja cobertura no era diferente previo a la reforma. La cobertura no pasaba del 20 %. Era un sistema de reparto solidario pero también muy excluyente.
También está en los medios otra postura que dice que el problema con el sistema privado actual es la brecha que se genera entre lo que aportan los contribuyentes del sistema privado y las prestaciones que paga el Estado a quienes se jubilaron en el antiguo sistema. Además, se afirma que se debe diversificar la cartera de inversiones para generar más ganancias, que se traduzcan en mayor ahorro.
Por diseño, el sistema de pensiones actual funciona así: cotizo el 13 % ¹ a una cuenta individual, este dinero se invierte a una tasa de interés que genera ganancias que se suman a mi cuenta. Al momento de mi retiro ese monto va a determinar de cuánto va a ser mi pensión mes a mes. Se calcula la esperanza de vida y se divide el monto ahorrado entre el número de años, así se determina el monto de la pensión. Ahí el afiliado asume el riesgo de longevidad, es decir, si vivo más de lo que me han calculado, asumo el riesgo. El Estado lo que me garantiza es una pensión mínima cuando se acabe el saldo de mi cuenta. En el anterior sistema (público del ISSS e INPEP), el beneficio estaba definido por ley. Era aproximadamente el 70 % del salario promedio de los últimos 10 años, pero solo se cotizaba el 3 % durante mi vida laboral. Se han hecho estudios por parte de Asafondos y estos dicen que con lo ahorrado en el sistema anterior solo alcanzaba para pagarle a una persona tres años de pensión, y el sistema le estaba garantizando una pensión vitalicia del 70 % de su salario. Por diseño, cuando se introdujo el sistema de ahorro para pensiones en 1998 estaba equilibrado, a mí me iban a dar lo que lograba ahorrar.
Pero el problema fue que se heredaba la deuda del sistema de reparto anterior.
El costo de la transición (el Estado se comprometía a pagarles su pensión a quienes se jubilaron en el sistema público). Al momento de la reforma se cerró el sistema de reparto a cotizantes nuevos y la mayoría de cotizantes que financiaban el sistema anterior se pasaron al nuevo sistema, entonces, el viejo sistema se quedó sin flujos, sin recursos. Se quedó aproximadamente con el 15 % de sus cotizantes. El 85 % se pasó al nuevo sistema. Sin todo ese dinero que recibía de las cotizaciones, el sistema público ya no tenía dinero para financiar el pago de pensiones. Era una deuda que debía asumir el Estado, y aunque había reservas, el desbalance que había ...
Era un desequilibrio entre el 3 % que se cotizaba y el 70 % del salario como prestación que pagaba el Estado en el sistema público antes de la privatización.
Eso por una parte. También se aduce que antes de la privatización de 1998 hubo mala administración, mala inversión de los fondos que no daban una tasa de interés que generara crecimiento en los fondos y no había una entidad que verificara que este dinero solo sirviera para pagar pensiones y los costos de administrar el sistema. El dinero se utilizaba supuestamente para otros fines no relacionados con el sistema de pensiones. Entonces, por no tener reservas (las del ISSS se acabaron en 2000 y las del INPEP en 2002) y no recibir cotizaciones se genera una deuda que tiene que asumir el Estado para pagar a los pensionados del ISSS y del INPEP. La deuda que se calcula, a valor presente, tomando en cuenta hasta el último que haya cotizado en este sistema, es de 21 mil millones de dólares.
¿Solo del sistema público, ISSS e INPEP?
Sí. Esa es la deuda total. Luego viene la reforma del año 2006 con el tema del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP).
El FOP emite títulos públicos y las AFP los compran y con eso se cubre la deuda del sistema de pensiones anterior...
Exacto. Esto vincula al sistema nuevo (de las AFP) con el sistema anterior (el del ISSS e INPEP). Esto genera mayor concentración de deuda. Aproximadamente, el 53 % de la cartera valorizada del fondo de pensiones privado está invertida en certificados de inversión previsional (CIP).
¿Qué impacto puede tener esto?
No se debe tener los huevos en la misma canasta. Hay que diversificar. Es un principio de finanzas: si yo tengo mi dinero en un solo negocio y a ese negocio le va mal, perdí todo mi dinero. Pero si lo tengo en varios tipos de títulos, acciones, en varios negocios, tengo más probabilidades de que si hay pérdidas, estas se puedan sopesar con otras ganancias. Hablamos del 83 % de los fondos de pensiones que está invertido en deuda pública, en un solo tipo de deuda.
También se habla del impacto del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP) en la rentabilidad.
Por diseño, se dijo que el FOP iba a pagar una tasa de interés igual a la tasa LIBOR más 0.75 % (la tasa LIBOR es una tasa promedio de referencia, que se determina a partir de las tasas que reportan algunas de las principales instituciones financieras del mundo. La LIBOR sirve como referencia para múltiples instrumentos financieros mundiales). Al momento de la reforma, no ocasionó mayor debate, porque en ese momento la tasa estaba al 5 %. No se previó la crisis de 2008 y el desplome que tuvo la tasa LIBOR, que no ha superado la barrera del 1 % desde 2008. Esto ha penalizado a los cotizantes. Esto ha sido beneficioso para el gobierno, que tiene que pagar menos en concepto de intereses.
¿Desde la creación del FOP cuánto se ha perdido debido a la baja rentabilidad?
Solo en el año 2012 se perdieron alrededor de 200 millones de dólares. Si lo sumamos desde la creación del FOP, las pérdidas por el costo de oportunidad entre 2006 y 2012 están entre 566.84 y 599.83 millones de dólares. En los primeros años fueron menores las pérdidas.
¿Qué impacto tienen los beneficios de los jubilados que se pasaron del antiguo al nuevo sistema para aquellos que desde el inicio han cotizado en las AFP?
Por ahora el impacto que tiene está por el lado de la tasa de interés. La baja tasa de reemplazo (qué proporción del último sueldo recibido sería la pensión de retiro) va a ser una consecuencia para los que solo tienen cotizaciones en el sistema de pensiones privado. Se estima que sería un 30 % del salario básico regulador (el salario básico regulador es el promedio de los salarios recibidos durante los últimos 120 meses de cotización). Están siendo impactados por el mecanismo que se ha elegido para pagar las pensiones, el FOP. Hay un riesgo de baja pensión.
En una investigación de Fundaungo se habla de que la tasa de reemplazo del SAP está entre el 28 % y el 30 %, pero la Organización Internacional del Trabajo establece de una mínima del 40 %. ¿Cómo traduce esta situación usted?
La OIT establece como mínimo que la pensión debe ser del 40 % sobre el salario que yo cotizaba. Ese es el parámetro que establece. Pero el sistema como está ahorita, con la tasa de interés que gana el fondo de pensiones y con las inversiones que se realizan, con el porcentaje de cotización, con el número años que se cotiza y con las edades de retiro no se está en la capacidad de ofrecer pensiones por encima del mínimo o que llegue siquiera al mínimo que la OIT establece, sino que mucho menores, que nos colocan en riesgo de pobreza en la vejez. No va a ser una pensión suficiente para garantizar necesidades básicas. El sistema de pensiones no está cumpliendo con esos requisitos sino que va a tener la capacidad de ofrecer pensiones por debajo del promedio: 32 % para el hombre y 28 % para la mujer; el promedio: 30 %.
¿Qué opina de las recomendaciones que han hecho organismos como el FMI de que se aumente la edad de retiro y se incremente las cuotas de cotización para aumentar la recaudación?
El sistema privado está por diseño en teoría en equilibrio: lo que cada quien ahorre es lo que le van a dar. No impone carga fiscal, sin embargo es necesario poner atención a otros parámetros: de cuánto son las pensiones que se espera recibir, evaluar la edad de retiro y reconocer que las edades de retiro que se tienen en El Salvador son las más jóvenes de Latinoamérica. Por diseño, en el sistema de capitalización individual aumentar el período de cotización permitiría ahorrar más y tener una pensión mayor. La esperanza de vida ha aumentado en los últimos años y se va a tener un período de jubilación mayor.
¿Con base en qué se deben pensar cambios en el sistema de pensiones?
Los cambios que se tienen que dar en el sistema no solo se tienen que dar debido a factores demográficos sino también tomar en cuenta las características de los mercados de trabajo. Sabemos que hay una edad, a partir de los 35 años, en que la posibilidad de tener un empleo formal son mucho menores. Esto implica que reduzco mucho más la posibilidad de cotizar en edades avanzadas. Se debe considerar las distintas actividades laborales que se realizan. No es lo mismo alguien en el sector de construcción, con alto desgaste físico, a alguien que realiza trabajo en una oficina que puede seguir trabajando después de los 50 años. Se deben tomar en cuenta características del mercado laboral para dar opciones a todos los trabajadores y también considerando la gran cantidad de trabajadores que están en el sector informal de la economía y que no está cubierto.
Entonces, ¿cuáles son los desafíos?
Aumentar la cobertura del sistema previsional a la mayor parte de la población económicamente activa es uno de los principales retos. No se debe centrar la discusión solo en la parte fiscal y hay que evaluar otros retos como la suficiencia de las pensiones que se van a recibir y los parámetros como años de cotización y edades. Se necesita una discusión integral y no solo centrarse en el tema fiscal.
Sobre el tema de suficiencia de pensiones, hay quienes dicen que el sistema privado no está diseñado para generar ahorro suficiente para que las pensiones sean dignas. El exdiputado Salvador Arias salió diciendo en la televisión que el 95 % de quienes están cubiertos por el sistema no está ahorrando lo suficiente para tener una pensión digna. En un informe de Fundaungo, sin embargo, se dice que no se cuenta con las herramientas para monitorear la densidad del ahorro…
Para verlo se necesita un indicador: la densidad individual de cotización. Esta mide del número de cotizaciones que yo debería tener respecto de cuántas en realidad tengo. Aquí el sistema me pide 300 cotizaciones, 25 años de cotización continuos o discontinuos. Este indicador me dice cuántas yo tengo y cuántas debería de tener. En un año, para tener una densidad individual de cotización perfecta, igual a uno, debería tener 12 cotizaciones. Lo que argumentamos en este informe es que de parte de la Superintendencia del Sistema Financiero no se le da seguimiento a ese indicador, no se publica las estadísticas previsionales. Tampoco las tienen. Si se solicita a la oficina de información, no la tienen a nivel individual. La Superintendencia de Pensiones presenta un indicador que se llama densidad de contribución que es a nivel de sistema. Lo único que mide es cuántos cotizan del número de afiliados, pero no lo hace por persona. Para tener derecho a una pensión, depende de la densidad de cotización de cada uno. Se calcula que una vida laboral de aproximadamente 40 años, es decir, empiezo a trabajar a los 20 y me retiro a los 60 años, tengo que tener el 60 %, que es equivalente a los 25 años que me piden. Ese dato es importante para saber cuántas personas van a poder optar a una pensión, cuántas personas van a poder cumplir con ese 60 % y cuánta gente no, los que solo van a recibir la devolución del saldo que ahorraron. Tenemos información al cierre de un año que nos brindó la Superintendencia y hemos hecho estimados de cuánta gente sí está en posibilidades de tener una pensión y cuánta gente va a recibir solo su saldo.
¿Cuántas personas tienen posibilidades de recibir una pensión?
El dato que da Asafondos es el 62 % que no cumplen con los requisitos para recibir pensión. El dato que damos nosotros es del 58 %², que no va a poder recibir pensión y solo a a tener la devolución de saldo ahorrado. El sistema no está cumpliendo con los parámetros que ha establecido por diseño y no está cumpliendo con su obligación de dar pensiones³.
¿Cuántos cotizantes activos hay?
Entre 600 mil y 700 mil. Ya se advertía que se debe revisar la edad a la luz de la nueva realidad demográfica y de los estados de mora, y lo otro el período de los años de cotización. Solo Argentina y Uruguay, que son economías muy diferentes a la nuestra y con un porcentaje de informalidad mucho menor, superan en número de años exigidos de cotización a El Salvador. Incluso Chile solo exige 20 años de cotización para poder optar a una pensión. El Salvador está en la tercera posición de los que más exigen en América Latina años de cotización para optar a una pensión y tomando en cuenta que El Salvador tiene una de las informalidades más altas de América Latina.
¿Y qué opciones realistas hay para incluir al sector informal? ¿Podría ser el monotributo del que se habló en la pasada campaña electoral una opción?
El monotributo es una opción para encaminar a la formalización, porque no solo implica cobertura de seguridad social, sino también tributación de esta población pero en una menor tasa. Se debe analizar y proponer una tasa adecuada. Sin embargo, lo que se ha propuesto desde Fundaungo es avanzar hacia un sistema multipilar, es decir, que no solo esté compuesto por un solo régimen, no solo de capitalización individual, no solo de contribución obligatoria, sino que también combinen otros pilares: uno, que es el solidario, que si bien ya se inició con la pensión básica universal, pero que tenga la capacidad de brindar cobertura de pensiones a población excluida y vulnerada, y que ya estén en la vejez. Sabemos que en El Salvador solo uno de cada seis adultos mayores de 60 años tiene pensión. Otro pilar es el sistema obligatorio-individual-contributivo, que es el ahorro para pensiones que se tiene actualmente para incentivar las cotizaciones y el ahorro desde tempranas edades. Debe insistirse siempre y cuando se mejoren las condiciones de rentabilidad que ofrece el sistema que el sistema tenga la opción de realizar contribuciones individuales voluntarias. Se necesita infundir elementos de solidaridad al sistema, en donde los trabajadores que estén en posición más ventajosa puedan financiar tanto el pilar solidario como en un esquema más colectivo y aportar una parte de su pensión. Esas serían las opciones que podrían evaluarse para ampliar la cobertura de toda la población económicamente activa. El mayor reto previsional no se va a solucionar con reformas al sistema. Requiere la generación de empleo digno. No se debe dar de solución medidas de crecimiento económico. No. Ese es un resultado. Se puede comenzar para cerrar brechas de cobertura también en el sector formal. Se calcula que la mora previsional, es decir, cotizaciones que no se están haciendo de gente afiliada activamente anda por los 30 millones de dólares desde 1998. Esto es de personas que sí cotizan al régimen de salud, pero que no cotizan al régimen de pensiones, muchas veces puede ser por apropiación indebida por parte del afiliador (empleador) y esto es delito. En el sector formal hay brechas de cobertura que se pueden ir cerrando, pero que implican fortalecer a la Superintendencia y también al Ministerio de Trabajo, que es el encargado de inspeccionar y perseguir este delito. En el diagnóstico de Fundaungo se menciona que solo se cuenta con ocho inspectores para 40 mil empresas que den seguimiento a la situación de la mora previsional. Hay brechas de cobertura en el sector formal que es importante que se tomen en cuenta.
El consultor Carmelo Mesa Lago hablaba de unir el ISSS y el INPEP. Además, proponía la introducción de una AFP pública.
El consultor menciona que integrar al ISSS y al INPEP sería un avance. Sería por administración y organización del sistema. Están brindando los mismos beneficios y realizan las mismas actividades, por lo que podrían unirse para evitar duplicaciones de costos y generar economías de escala. Lo de la AFP pública está más relacionado con la administración del nuevo sistema de pensiones. Ahorita solo hay dos administradoras, un duopolio, el único en Latinoamérica. Tiene implicaciones en la competencia. No la hay. No hay incentivos para disminuir la comisión y aumentar la tasa de interés para atraer a más cotizantes, sino que cobran la máxima comisión posible y dejan a los cotizantes sin mayor opción. Para tener más cotizantes hay que cobrar menor comisión e invertir mejor los fondos para que generen un poco más, aunque por ley eso está limitado. También el consultor habla de flexibilizar el giro. Actualmente, las AFP son las únicas que tienen el giro de administración de fondos de pensiones. Se podría flexibilizar y permitir que otras instituciones financieras como aseguradoras puedan administrar fondos de pensiones para introducir nuevos actores y competidores al mercado y generar iniciativas para que compitieran por los clientes.
¿Qué riesgos habría si se retornara a un sistema de reparto?
El problema del sistema de reparto y por lo que otros países se han visto en apuros es por la situación demográfica. Antes, la gran población en edad de trabajar podía sostener a la poca gente en edad de retiro sin importar que la cotización solo fuera del 3 %. Sin embargo, El Salvador está en una situación de transición demográfica plena en la que se va a llegar a un momento en el que se va a tener igual población productiva que en edad de retiroª. Un sistema de reparto no va a tener los suficientes recursos para el pago de pensiones al tener una gran cantidad de población envejecida.
Se habla de que en 2050 se cierra la ventana de oportunidad.
En ese año la población adulta mayor se duplica. En el 2010, la población adulta mayor era del 9 % y en el 2050 va a ser del 20 %.
Rectificación:
María Elena Rivera envió a esta redacción una rectificación de sus declaraciones en la entrevista. Están marcadas en los puntos de la conversación donde asume errores y a continuación se detalla lo que envió como corrección:
¹ Del 13% que se cotiza, se descuenta el 2.2% para pagar la comisión que gana la AFP. El 10.8% restantes es lo que va a la cuenta individual y se invierte para que gane una tasa de interés.
² No es el 58%. El dato es el 62 % que no cumple requisitos y proviene de Asafondos.
³ El Sistema sí cumple los parámetros. Pero debido a lo que se ha establecido en ellos, requisitos de edad y años de cotización continua y discontinua, el sistema no está otorgando pensiones a la mayoría de la población afiliada, solo devolución de saldo.
ª La población en edad productiva no va a ser igual a la población en edad de retiro. Pero por cada adulto mayor habrá tres personas en edad productiva. Actualmente, por cada adulto mayor hay seis personas en edad productiva.
