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El Salvador, caso ejemplar para el análisis de la corrupción

El análisis de las formas de corrupción que se observan en la historia económica de El Salvador da pie a una discusión profunda de las consecuencias de tener una elite económica controlando las instituciones del Estado.

Antonio Acosta

 
 

La corrupción política es un tema ampliamente tratado por las ciencias sociales como mínimo desde hace más de medio siglo y la producción bibliográfica sobre el mismo se ha disparado hasta unos niveles inmanejables en las últimas décadas en multitud de países de los cinco continentes. El crecimiento económico de la segunda mitad del siglo XX y de lo que va transcurrido del siglo XXI ha acelerado y aumentado los casos relacionados con lo que tradicionalmente se considera corrupción política en todas sus variantes, así como su cuantía en valor monetario. En todo caso, se trata de prácticas que se conocen en diversas culturas desde la antigüedad, desde el Egipto faraónico, por ejemplo, hasta la actualidad en nuestros países, pero la preocupación académica es relativamente reciente. Un análisis del caso salvadoreño en el siglo XIX nos permite hacer planteamientos generalizables.

Los sectores dominantes de la sociedad salvadoreña, que formaban parte antes de la independencia de los más amplios grupos de poder del territorio de la antigua Audiencia de Guatemala, tenían un carácter precapitalista, y su derecho a la tierra y a la mano de obra se fundaba en la naturaleza colonial de la sociedad, con origen en la conquista y en la posterior evolución del imperio español. A mediados de siglo se inició una lenta transformación de estas minorías en una burguesía que se consolidaría en el siglo XX, si bien con rasgos particulares. Esta clase cumplía funciones específicas en la estructura económica de El Salvador, del mismo modo que sus semejantes lo hacían en otros países de la América española: controlaba gran cantidad de tierra y buena parte de la producción agraria; participaba, junto a agentes extranjeros, en la canalización al mercado externo no solo de su producción sino también de la de otros productores menores, así como en la importación de bienes al mercado interno; utilizaba fuerza de trabajo en una diversidad de condiciones, todas muy ventajosas, si bien no siempre en la cantidad demandada; y manejaba la moneda y el crédito en magnitudes acordes al exiguo tamaño de la economía, y en condiciones difícilmente mejorables para sus intereses. Junto a ello, también comenzó a crear negocios de clara naturaleza capitalista aunque, como he dicho, sería prematuro calificarla en estricto sentido de burguesía porque todavía utilizaba abundante mano de obra mediante relaciones no plenamente asalariadas. Con el proceso de crecimiento económico iniciado a mediados de siglo como consecuencia de los efectos del oro californiano, en primer lugar, y de la Revolución Industrial, en un segundo momento, la clase dominante acompasó el camino de su evolución con su incorporación al creciente mercado internacional. El producto dominante en las exportaciones desde la época colonial era el añil, pero entre 1850 y 1875 el café creció en superficie de cultivo y en precio internacional, y a fines de la década de 1870 se había convertido en el principal producto de exportación en términos de valor.

En los años 1840, apenas una década después de la ruptura de la Federación de Provincias del Centro de América, un sector de la minoría social dominante comenzó a reorientar el manejo de la política. Para ellos se trataba de organizar un aparato estatal, diseñándolo para servir a sus expectativas en las posibilidades que ahora se presentaban. Y si lo conseguían, se les abrirían las puertas de lo que en términos de la época se denominaba progreso, redefiniendo y reforzando su papel dominante en la sociedad. Desde antes de mediados de siglo y en los años siguientes, elementos destacados de la minoría propietaria que comenzó a encumbrarse con la nueva apertura del país al mercado internacional ya ocupaban puestos en la Asamblea Nacional y en el gobierno. Desde ambos poderes del Estado elaboraban y aplicaban la legislación aprovechando en parte la que ya existía, y aprobando leyes nuevas adecuadas a sus nuevos objetivos. Algunos nombres son relevantes para que, conociendo al menos su posición política y algo de su biografía, los conceptos del análisis social no queden reducidos a etiquetas huecas. Así, algunos de ellos habían sido o serían pronto presidentes de la República, o de la Asamblea Nacional, como Eugenio Aguilar, Francisco Dueñas, José María San Martín, Rafael Campo, Santiago González, Juan José Bonilla o Teodoro Moreno. Otros fueron o llegarían a ser muy relevantes hombres políticos, ministros, gobernadores departamentales y representantes en la Asamblea como Cayetano Bosque, Francisco Arbizú, Cruz Ulloa, Miguel Sáizar, Miguel Castellanos, Dionisio Aráuz, Nicolás Angulo, Emeterio Ruano, José Maria Zelaya, Darío Mazariego, Yanuario Blanco o Mariano Dorantes. Todos ellos eran propietarios y algunos, empresarios muy activos que, desde el poder, negociaban y legislaban a la medida de sus intereses. A continuación seleccionaré algunos casos, a título de ejemplos, para mostrar el tipo de actividades políticas que desarrollaban algunos de ellos en estos años.

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Teodoro Moreno fue uno de los más influyentes políticos y de más larga trayectoria de El Salvador en el siglo XIX. Comenzó su vida política en el plano municipal, como secretario de la ciudad de Santa Ana a comienzos de la década de 1850. Ya entonces entró como diputado a la Asamblea Nacional por el Departamento de Sonsonate. Posteriormente llegó a alcalde de la misma localidad, manteniendo su puesto en la Asamblea y, cuando en 1855 el Departamento se dividió en dos dando lugar a la creación del nuevo Departamento de Santa Ana, Moreno llegaría a ser pronto gobernador del mismo. Tuvo la gran habilidad de mantenerse como diputado en la Asamblea y llegar a ser su presidente a pesar de los cambios políticos, que a veces fueron de gran importancia, como el que tuvo lugar en 1863 con el derrocamiento del general Gerardo Barrios, o el de 1871 en que el general Santiago González derrocó a Francisco Dueñas, o el de 1876, cuando la intervención militar de Guatemala produjo otro cambio de gobierno dando acceso a la presidencia a Rafael Zaldívar. Teodoro Moreno siguió siendo un hombre fuerte en su Departamento y en la Asamblea, frecuentemente como su presidente, puesto que ostentaba cuando tuvo lugar el hecho que aquí se comentará.

Desde muy temprano Moreno se involucró en la expansión del cultivo del café, como productor, que tuvo lugar de forma más intensa en el occidente del país, precisamente con la ciudad de Santa Ana como uno de los focos más importantes del mismo. Como en otros países, el auge del café tuvo que ver con una creciente presión sobre las tierras de los campesinos y pequeños agricultores, así como con el crédito no solo a los grandes productores, sino también a los pequeños. En estos últimos casos, los préstamos que se les hacían llegaban a alcanzar tasas de interés leoninas que, en El Salvador, llegaron a superar el 200% anual.

Lógicamente, como productor de café, Moreno estaba directamente interesado en la evolución de estos procesos, por lo que no es extraño que tan pronto como en 1855, en una visita como gobernador a su distrito, el cafetalero, representante de la Asamblea Nacional, al pasar por los pueblos de indígenas, les había prevenido que sembrasen milpa, café y cacao, “designándole a cada individuo que tiene huerta, el número de árboles [de café] que deba sembrar, y en efecto se han allanado a cumplir esta disposición.” Esta recomendación a los pequeños campesinos que podría parecer razonable e inocua, estaba en el fondo ampliando el espacio para el crédito a los pequeños productores, en los términos indicados, que en caso de no ser devuelto conducía en breve espacio de tiempo a la pérdida de sus tierras que servían de aval a los préstamos.

Hacia 1880 el gobierno de El Salvador no tenía un proyecto claro de qué hacer con la agricultura y, específicamente, con la tierra, aunque el sector cafetalero era la fuerza determinante en el gobierno y la Asamblea Nacional. La presión por tierra era creciente sobre todo en occidente pero, por otro lado, el precio internacional del café estaba cayendo en el mercado exterior, como consecuencia de la crisis económica internacional de 1876. En febrero de 1880 el gobierno emprendió una campaña dirigida a los municipios del país con el objeto de promover de forma intensiva la diversificación de cultivos, incluyendo por supuesto el café. Las municipalidades debían formar almácigos de “plantas de rica producción” para repartirlas gratis y de forma equitativa entre los vecinos. El gobierno, por su parte, actuaría del mismo modo para influir con el ejemplo en el ánimo de los municipios. Se intentaba con ello ocupar nuevos espacios en el mercado internacional, dado que el precio del café no cesaba de descender. Además, la ley concedía primas a quienes cultivaran bálsamo, cacao, hule, maguey y café, en atención a su riqueza y a que su cultivo no era frecuente donde los agricultores se dedicaban casi exclusivamente a la siembra el maíz.

Pero el plan no tuvo éxito, los municipios no tenían ni recursos ni capacidad de gestión suficiente para conseguir el impulso de producción agraria que el gobierno pretendía, y éste a su vez no disponía de fondos para impulsarlo. En esta tesitura, bajo influencia de los cafetaleros y a pesar de intereses fuertemente contradictorios, la Asamblea Nacional y el gobierno promovieron y aprobaron, en 1881 y 1882, dos leyes extinguiendo por una parte los ejidos municipales y, por otra, las tierras de comunidades de indígenas y ladinos, abriendo con ello la puerta a una creciente privatización de las mismas que de hecho ya había comenzado algunos años antes. Lo que interesa destacar aquí es que fue el cafetalero Teodoro Moreno, como presidente de la Asamblea, el ponente de dichas leyes en las que tenía un importante y directo interés personal.

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Lógicamente cada uno de estos pasos era aprovechado por propietarios y empresarios para hacer negocios. Uno más de los miembros de la Asamblea Nacional que desarrollaba actividades económicas por estos años era Darío Mazariego, también rico propietario en occidente. En 1878 Mazariego era senador y remitió un escrito al Diario Oficial explicando algunas de las ventajas y características del cultivo de uno de “frutos que está llamado a aumentar el catálogo de nuestras producciones… el cacao”. Él tenía su finca en Sonsonate y en ella se ofrecía a facilitar consejos prácticos a quien deseara sembrar la semilla. Merece recordarse que en aquellos momentos El Salvador importaba cacao de Ecuador, aunque se produjera en distintas zonas del país. Su entusiasmo por el cacao lo llevó a publicar una serie de textos históricos sobre la planta. Poco después, Mazariego consiguió un contrato para vender al Estado, y que fueran distribuidas, semillas de cacao al objeto de impulsar su cultivo. De esta manera Mazariego obtenía diverso tipo de beneficios relacionados con la promoción de nuevos cultivos, a lo que no sería ajena su posición de senador en la Asamblea y su carácter de productor. Y en febrero de 1880 el ministerio de Gobernación daba instrucciones a Mazariego, como contratista, para que entregase al gobernador de Sonsonate 10.000 “mazorcas” de cacao para su distribución en las poblaciones del distrito.

Pero estos esfuerzos no tuvieron éxito en muchos lugares. Las decisiones de los gobiernos llegaban hasta las zonas del interior más alejadas de la capital, donde campesinos y pequeños agricultores tenían que iniciarse en nuevos cultivos en los que no tenían experiencia. En el caso del café, estimulados por sus autoridades departamentales y municipales, no siempre salían adelante. Así, en Cuscatlán en 1880, después de haberles entregado a los pequeños agricultores los cafetos, a muchos los almácigos se les habían perdido. Por su parte, muchos municipios, presionados por el gobierno, comenzaron a castigar a quienes no eran capaces de impulsar los nuevos cultivos en sus tierras e incrementaron el canon de ejidos hasta en un 500%, lo que conducía evidentemente a una situación absurda y muy tensa.

Estos casos, entre otros que se podrían referir, incurrirían en lo que se pueden considerar diversas formas de corrupción, sintetizándolas en el aprovechamiento de la ocupación de cargos públicos –en los poderes legislativo y ejecutivo sobre todo, pero no exclusivamente- para obtener ventajas y beneficios en negocios privados o en posiciones de poder. Sin embargo, como es generalmente aceptado, la corrupción se produce cuando tiene lugar una desviación de la norma y, de acuerdo a este criterio, ninguno de estos casos eran técnicamente corrupción y, por supuesto, no eran constitutivos de delito. Por el contrario, todo lo que se ha descrito era totalmente legal. No había leyes que prohibieran estos comportamientos o, incluso, como se ha visto, había algunas que los facilitaban. Dicho de otra forma, algunas de las personas mencionadas, representantes de la Asamblea Nacional, y sus colegas en el mismo poder legislativo o en otros cargos, aprovechaban la posibilidad de redactar y aprobar leyes en su beneficio y, a sensu contrario, no habían aprobado ni iban a aprobar leyes que prohibieran tales prácticas.

Cabría, entonces, preguntar si es que no existían actuaciones económicas que estuvieran prohibidas por la ley y fueran perseguidas por la justicia, y la respuesta es sí. Había por ejemplo fraudes en las aduanas nacionales cometidos por empleados públicos de menor nivel, o contrabando mercantil efectuado por comerciantes particulares, o producción ilegal y contrabando en el comercio de aguardiente –que era un estanco estatal-, además de otras actividades, todas las cuales estaban tipificadas como delito y eran juzgadas por el tribunal de Hacienda o por los ordinarios, según los casos, y castigadas con multas y penas de cárcel, si había lugar.

Esto conduce necesariamente a plantear por un lado, cuál era el límite legal para según qué conductas; por otro, quién establecía dicha barrera; y, finalmente, en función de qué intereses se fijaba. Como se puede suponer la aclaración de estas cuestiones remite, en el caso de El Salvador en el siglo XIX, a los hechos que ya se han descrito y la fijación de los límites por las leyes guardaba una relación directa con la relación de fuerzas existente entre las diferentes clases sociales de la sociedad, en este caso la salvadoreña. En ella eran los grandes propietarios de tierra, los comerciantes y los poseedores de capital o de fuertes recursos monetarios quienes estaban en mejores condiciones de ocupar altos cargos en la administración de Estado y de influir en la aprobación de una legislación a la medida de sus intereses.

En otras palabras, era la clase dominante –que en El Salvador del siglo XIX actuaba prácticamente sin necesidad de llegar a ningún grado de consenso con otros sectores de la sociedad, lo que procedía de su origen colonial- la que fijaba la barrera que separaba lo que era corrupción de lo que no lo era. Esta constatación pone en evidencia el carácter de clase del Estado lo cual, por cierto, es algo que apenas se ha tenido en cuenta hasta ahora en el análisis de la corrupción. Conviene recordar que, a diferencia de cómo lo ha entendido la historiografía liberal tradicionalmente, el Estado no era –ni es- un todo homogéneo. En El Salvador y otros Estados latinoamericanos, en el siglo XIX miembros de la oligarquía ocupaban directamente cargos en los altos poderes del Estado y en otros órganos relevantes de la administración –desde fines del siglo XIX y en el XX la situación es diferente, como se comentará más adelante- y, como se ha visto, disponían y disfrutaban de una legislación ad hoc para sus actividades económicas. Sin embargo, otros niveles inferiores de la administración eran ocupados por miembros de sectores sociales menos o nada poderosos, aunque a veces protegidos y utilizados por aquéllos, que no tenían posibilidad de influir en la redacción de las leyes ni, llegado el caso, de modificar su contenido de acuerdo a sus intereses. Dada esta diferencia social en los cargos de la administración del Estado, en última instancia, no era tan importante la modalidad de corrupción que pudiera cometerse, sino la clase o el sector social de quien la cometía y cuál era su posición en el aparato del Estado o su vinculación con él.

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Ahora bien,¿es conveniente y lógico que la historiografía, a la hora de explicar el funcionamiento de las sociedades y los casos de corrupción política, deba dar por buenas las barreras legales establecidas y aprobadas por las clases dominantes, las cuales fijaban los límites de lo que era o no era corrupción? Si dichas barreras legales son variables de una sociedad a otra, y dicha variación tiene una fuerte dependencia de la relación de fuerzas existentes en cada una de aquellas ¿no es razonable detenerse a analizar qué criterios e intereses han guiado en cada caso que los límites legales para determinadas prácticas se hayan fijado en términos más estrictos o más laxos y, a su vez, relacionarlo con los grados de consenso existentes en cada sociedad?

Y, considerado desde otro punto de vista, dado que los miembros de las clases dominantes en cada sociedad –o sus agentes, como son hoy día los partidos políticos- han situado en el pasado y en el presente las barreras legales –incluidas las fiscales- a su conveniencia desde sus puestos en la administración, sobre todo en el legislativo, ¿no es plausible pensar que este hecho ha sido una forma de sacar provecho personal a partir de su situación o de su influencia en el aparato del Estado? O, dicho de otra manera, ¿no ha sido esto también otra forma de corrupción?

Este trabajo concluye con una propuesta que puede resumirse en tres puntos:

(1) que el concepto de corrupción política que se ha venido utilizando generalmente en el estudio de este fenómeno no ha tenido en cuenta la naturaleza y el sentido del marco jurídico de cada caso, el cual condicionaba el punto de partida que conducía a la calificación de corrupción. Por el contrario, se ha trabajado tomando dicho marco jurídico como una realidad dada e incuestionable.

(2) que dicho punto de partida, es decir el marco jurídico o barrera legal tiene una lógica en sí misma; es, además, la que determina los posibles márgenes de la corrupción en cada sociedad, en cuanto a la capacidad de maniobra política y económica de los sujetos –si bien su magnitud no siempre es cuantificable en términos monetarios-; y tiene un carácter clasista. Este carácter puede incluir cierto grado de consenso de intereses sociales diferentes, pero nunca pierde el principio de poder de la clase dominante que es la que, en última instancia marca la naturaleza del Estado.

(3) que, derivado de todo ello, los historiadores no debieran seguir siendo cautivos de las normas establecidas por la clase dominante al analizar el fenómeno de la corrupción política. Por el contrario, la misma decisión de fijar dicha legislación merece ser objeto de análisis, por cuanto refleja el grado mayor o menor de articulación social, y, finalmente, la fijación de determinadas barreras legales pudiera ser considerada en sí misma como el resultado de un acto de corrupción en el sentido expresado arriba.

*Antonio Acosta es catedrático de historia de América en la Universidad de Sevilla. Esta entrega resume el artículo “Las clases dominantes, la legislación y los márgenes de la corrupción política. El Salvador en el siglo XIX” , publicado en Illes i Imperis. GRIMSE. Departament d’Humanitats. Universitat Pompeu Fabra (Barcelona). Nº 16, 2014, pp. 115-134.


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