La resolución de la Sala de lo Constitucional que excluyó a los afiliados a los partidos políticos de la conformación de las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos, no solo ha presentado un problema práctico para el Tribunal Supremo Electoral (TSE), que aún no termina de resolver -y que amenaza provocar una crisis en la votación de 2018-, sino que plantea una cuestión de inconstitucionalidad. En este artículo me concentraré en este problema, dejando para uno posterior los problemas prácticos que representa para la conducción de las próximas elecciones.
En primer lugar, hay que señalar que no existe ningún principio o artículo en nuestra Constitución u otra ley de la República que inhabilite a los ciudadanos inscritos en partidos políticos a ejercer estos cargos. Al contrario, hay un artículo de la Constitución que los hace necesariamente presentes, pero de eso hablaré más adelante. La sentencia que comentamos ha obligado a la Asamblea Legislativa a modificar el Código Electoral (CE) en clara violación al derecho político de estos ciudadanos de optar a cargos públicos, contemplado en el artículo 72 de la Constitución. En la práctica, la resolución constituye una reforma a nuestra Constitución, ya que modifica el artículo 74, al añadir una nueva causal de suspensión de la ciudadanía a las cuatro que ya existen.
La Sala dice en su declaración:
“(...) Si bien los partidos políticos tienen la facultad de proponer a las personas para conformar los organismos temporales, esto no significa que deban ser afiliadas o simpatizantes de los mismos; en efecto, tal como se establece en el art. 209 Cn. y en las disposiciones legales objetadas, los partidos políticos tienen la posibilidad de proponer a las personas que conformarán las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos, pero ello no representa, desde un punto de vista constitucional, una habilitación para que la conformación subjetiva de tales organismos electorales se practique con personas que se vinculen formal o materialmente con lo partidos políticos, dado que entre sus deberes está, el garantizar la transparencia, igualdad y veracidad del proceso eleccionario”.
Este texto amerita varios comentarios: en primer lugar, la redacción del párrafo es ambigua e imprecisa: dice que el art. 209 de la Constitución da a los partidos “la facultad de proponer a las personas” para las juntas, pero la verdad es que este artículo no se refiere a facultad de proponer. Al contrario, lo único que claramente dice es que en la integración de las juntas ningún partido puede predominar sobre el otro. La Sala deja de lado que, por Constitución, los partidos son garantes del proceso electoral; y si son los partidos quienes deben integrar los organismos electorales, la persona que físicamente lo haga, estará siempre a nombre de y en su representación, sea o no militante del partido, no puede estar como “no partidario”. El concepto constitucional es que son los partidos quienes deben asumir una importante parte del proceso eleccionario. Hay otras formas de integrar estos organismos, pero no son las que la Constitución manda.
Por otra parte, no deja de ser pueril pedirle a los partidos que, aunque la Constitución diga que deben estar en los organismos electorales, tienen prohibido estar representados por sus afiliados. Esto sería como pretender que en las autónomas, donde hay representación del sector privado, la Sala ordenara que sus representantes no puedan ser empresarios, aduciendo que los empresarios tienen un interés particular y que no piensan en el interés nacional. Claramente la redacción del párrafo que comentamos tiene intencionalidad, pues si la Constitución mandata la presencia de los partidos (personas jurídicas) en las Juntas, quienes deben representarlos en esos organismos son sus afiliados. Si la Constitución les diera la facultad únicamente de proponer personas, le facilita a la Sala ordenar: “los partidos que propongan, pero no de su membresía”.
El texto amerita varios comentarios: primero, debemos tener en claro que la crítica que estamos planteando a la resolución no se refiere a cómo deben desempeñarse los miembros de las diversas juntas; eso lo damos por sentado. La Constitución es clara al establecer los límites del accionar de los funcionarios del Estado, sean electorales o del resto de la burocracia estatal. Para clarificar el punto me permito citar dos artículos de la Constitución y comentarlos. El art. 86 dice: 'Los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley'. Luego, relacionado con nuestro tema, el art. 218 ordena: 'Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de una No podrán prevalerse de sus cargos para hacer política partidista. El que lo haga será sancionado de conformidad con la ley'. En otras palabras, la Constitución establece para todos los funcionarios del Estado el marco de su actividad que contiene cinco mandatos, dos positivos y tres negativos: en positivo, que son delegados del pueblo y que están al servicio del Estado y, los tres negativos, que solo pueden hacer lo que la ley les ordena, que no pueden usar el cargo para fines partidistas y que si lo hacen, la ley los castigará. Las excepciones a estas cinco reglas no se encuentran explicitadas en la Constitución misma o son expresamente remitidas a la ley secundaria. En consecuencia, si la violación a estos principios es establecida por la Constitución a posteriori, es una sinrazón de la Sala decidir a priori que los afiliados quedan excluidos de esta función pública, presumiendo que todos ellos violarán las leyes para favorecer intereses particulares en el proceso electoral. Tener y defender intereses legítimos no es delito, esto la Constitución lo reconoce. Hacerlos prevalecer sobre y en contra de las normas es un delito y debe ser castigado; esto se aplica no solo a los partidos, sino a todo grupo social que interviene colectivamente en la gestión pública.
En su resolución, la Sala asume como cierto que los afiliados a los partidos actuarán en las Juntas no solo defendiendo los votos depositados a favor de su partido, sino buscando dañar los obtenidos por los otros candidatos. En consecuencia, los expulsa de participar en la Juntas y los sustituye por ciudadanos sin afiliación partidaria. Esta es una aventurada presunción que no solo es especialmente rechazable en un órgano que ejerce jurisdicción, sino que viola abiertamente la norma constitucional de la presunción de inocencia consagrada en el art. 12. La Constitución, a diferencia de la Sala, no admite una presunción de culpabilidad, es coherente con los derechos fundamentales de todo ser humano. Este es el camino correcto.
Aún más, la experiencia electoral de nuestro país claramente desmiente la presunción de la Sala, pues durante el régimen militar, el control del partido oficial de todo el aparato de votación, desde el Consejo Central de Elecciones hasta las JRV, fue el instrumento más usado para el fraude electoral, tanto a nivel de las urnas como por la máxima autoridad electoral. Esto le permitía al régimen cambiar la voluntad del pueblo a su antojo. El escenario comenzó a cambiar con la Constitución de 1983, cuando se introdujo el sistema de control multipartidario del aparato electoral, con la consecuencia de que la credibilidad de los procesos electorales empezó a crecer. Fue así cuando, por primera vez en nuestra historia moderna, asistimos a un espectáculo en el que la misma noche de las elecciones, el candidato perdedor reconocía el triunfo de su oponente y no salía a la calle, como antes, a protestar por un fraude.
Hoy no tenemos un ejercicio electoral libre de problemas: las fracturas, las desigualdades, las falencias de nuestros procesos electorales existen y están erosionando la credibilidad del sistema; pero su causa, la practica nos lo indica, no está en tener o no militantes de partidos en los organismos electorales, sino en otros aspectos del sistema electoral. Uno tiene la impresión de que la mentalidad de la Sala en esta materia ha quedado fijada en décadas pasadas, pues uno de sus pilares para la exclusión de los partidos es precisamente alegar la necesidad de transparencia electoral.
Los afiliados a los partidos, al igual que cualquier otra persona miembro de una organización de la sociedad civil, tienen el derecho de defender los intereses de su gremio o grupo. Y solo si se extralimitan, violando las normas jurídicas, estarán sujetos a sanciones. Por ejemplo, si la infracción es de carácter individual, inhabilitación por un número de años de ser miembro de una junta. Si el caso es sistemático y generalizado, la sanción podrá imponerse al partido político.
Si asumimos como cierta la presunción de la Sala de que un ciudadano -por el mero ejercicio de su derecho Constitucional de afiliarse a un partido político (art. 72)- queda inhabilitado para desempeñar estos cargos, ¿qué le impide aplicárselo a todos los demás cargos públicos? ¿Acaso no tendría que hacerlo si es coherente con su presunción? Si la Sala presume que el ciudadano violará la ley en este caso, debe presumir que lo hará en los demás y que no actuará como la Constitución le manda, pues su afiliación lo torcerá al mal y por ello debe ser excluido de cualquier otro cargo público, pues la afiliación les impide cumplir con lo que la Constitución establece. Es de sentido común rechazar esta conclusión. Es absurda y contradictoria, pero es la lógica de la Sala.
También hay que señalar que ordenar exclusiones y restricciones únicamente al grupo de ciudadanos afiliados a partidos políticos es discriminatoria. Como ya lo señalé, la ley secundaria no tenía esta restricción al establecer los requisitos que los ciudadanos deberán cumplir para ser parte de estos organismos (ver los artículos 92 y 97 del CE antes de la reforma ordenada por esta sentencia). Al ordenarle a la Asamblea Legislativa introducir en la ley esta exclusión, la Sala no lo hace por principios constitucionales, o porque se han violado artículos de la Carta Magna. Lo hace por sus propias interpretaciones de la Constitución, basadas en concepciones políticas como la 'ciudadanización del sistema electoral'. Y esta, por muy aceptable que sea como consideración política, no es congruente con el texto ni el sistema electoral que nuestra Constitución ha adoptado.
La resolución de la Sala también es discriminatoria porque se aplica únicamente a los afiliados a partidos políticos, cuando todos sabemos que las presiones para cambiar resultados electorales pueden provenir no solo de los partidos, sino por cualquier otro grupo que represente intereses específicos en la sociedad. Por ejemplo, si un grupo económico u organización empresarial o sindical está financiando a determinados candidatos, estará interesada en que estos ganen, al igual que el partido político está interesado en que sus candidatos lo logren. El escenario del ayer frente al escenario del ahora radica en la mutua vigilancia. Esta vigilancia, ahora, ha desaparecido. Según nuestra Constitución y el CE, el delegado del partido tiene frente a sí a los delegados de cuatro partidos más que están igualmente interesados en el triunfo de sus candidatos. En el nuevo escenario, el grupo económico ni se presenta públicamente, sino que su apoyo suele ser privado y en la JRV no está enfrentando a nadie, sino que estará operando con el rótulo de 'independiente”. El ejemplo no solo es aplicable a las presiones económicas, sino a las de índole religioso, étnico o cultural.
La Sala también se extralimita al pretender modificar la Constitución y ordenar cambiar las leyes en base a su 'interpretación' del texto, cuando según nuestra Constitución la Sala no está autorizada para hacerlo. A diferencia de otros tribunales electorales, como el alemán, que por mandato constitucional tiene encomendada su interpretación, la Sala invade un terreno que la Constitución explícitamente acota para el Órgano Legislativo, según el art. 248. Las reformas a la Constitución le competen a dos Asambleas Legislativas y no a la Sala o a una sola legislatura ordinaria. Desde una perspectiva democrática esto es lo correcto, pues modificar la Constitución es modificar el acuerdo social básico, una acción que no pueden realizarla funcionarios que son electos en procesos de segundo grado, sino por aquellos electos directamente por el pueblo, no una, sino dos veces consecutivas.
Veamos un claro ejemplo de la modificación de un artículo Constitucional que ha hecho la Sala. La Constitución delega en la Asamblea Legislativa el establecimiento de los organismos necesarios para la recepción y recuento de los votos (art. 209), y le ordena que “(...) cuidará que estén integrados de modo que no predomine en ellos ningún partido o coalición de partidos”. Es evidente que la orden de la Sala de inhabilitar a los afiliados a partidos suprime esta parte del artículo citado, de lo contrario, ¿qué sentido tiene el prohibir que un partido no predomine sobre los otros si ninguno está presente? ¿Qué sentido tiene hablar de presencia de los partidos en los organismos electorales, si sus militantes son excluidos por orden de la Sala de lo Constitucional? Para que no haya “predominio” de ningún partido en la Juntas es indispensable que varios partidos este dentro de ellas, lo cual es un razonamiento no solo lógico, sino de sentido común. La Sala ha derogado una parte del art. 209 de la Constitución y la Asamblea Legislativa acató, aprobando una reforma al Código Electoral. Pareciera que ambos, diputados y magistrados, han olvidado que juraron 'cumplir y hacer cumplir la Constitución, ateniéndose a su texto, cualesquiera que fueren las leyes, decretos, órdenes o resoluciones que la contraríen'.
Por último, permítanme cuestionar este último párrafo de la sentencia. La Sala también ha dicho que:
“(...) si los partidos políticos –únicamente– pueden proponer ciudadanos – que no deben estar vinculados a los mismos– para la conformación del Tribunal Supremo Electoral, como máxima autoridad en materia electoral –art. 208 inc. 4° Cn.– esta regla constitucional, con mayor razón, es predicable de los organismos electorales temporales que constituyen las instancias inferiores de la administración y jurisdicción electoral'.
El párrafo anterior no sé si calificarlo de imperdonable descuido o mala fe, pero la frase que afirma que los partidos políticos -únicamente- pueden proponer ciudadanos que no deben estar vinculados a los mismos- para la conformación del TSE, es totalmente inaceptable. El artículo que citan no dice lo que afirman en su párrafo, sino que el artículo establece dos grupos para conformar el TSE: el primero, que viene de la Constitución de 1983, habla únicamente de los representantes de los tres partidos mayoritarios; quienes proponen sus ternas para la elección de magistrados. La reforma constitucional de los Acuerdos de Paz añadió dos magistrados más provenientes de ternas presentadas por la CSJ.
Ambos grupos están separados por un punto en su redacción y por casi 20 años de vida constitucional. En el caso del primer grupo, la Constitución no establece ningún requisito a cumplir para los tres magistrados que se eligen; pero para el segundo grupo, o sea el que proviene de la CSJ, le establece dos requisitos: primero, todos aquellos establecidos para ser magistrado de segunda instancia; y segundo, 'no tener ninguna afiliación partidaria'. Es de elemental lógica que el requisito de no tener afiliación partidaria se aplica únicamente a los candidatos propuestos por la CSJ y no a los otros tres. Por lo tanto, el argumento de la Sala antes citado es totalmente inválido e ilógico; aún más, si la Sala dice interpretar el artículo como un todo, tendría que añadir a los tres candidatos presentados para el TSE por los partidos. Estos deberían no solo ser no partidarios, sino cumplir con los requisitos para ser magistrado de segunda instancia; lo cual haría de la reforma de los acuerdos de paz un hazmerreír.
Todo lo anterior no quiere decir que no sea necesario para la salud de nuestro sistema electoral lograr la separación de la función jurisdiccional electoral del aparato de ejecución de los procesos electorales, amén de todo un conjunto de reformas a lo electoral. Esto, sin embargo, no le compete a la Sala de lo Constitucional ni creo que ella esté capacitada para hacerlo. Al contrario, su ignorancia en esta materia no contribuye a la democratización y más bien lo que está logrando es hacer menos confiable el proceso electoral para la ciudadanía. La Sala pretende introducir cambios sin tomar en cuenta que esto requeriría una reforma a la Constitución, y no la simple exclusión de ciudadanos y ciudadanas de los órganos que administran los procesos electorales.
