El primer presupuesto de la administración de Nayib Bukele evade las recomendaciones de los organismos financieros internacionales y de especialistas en finanzas públicas, al inflar en millones de dólares partidas destinadas a “gastos financieros” de once ministerios con la intención, reconocida por el mismo Ministro de Hacienda, de que esos fondos extra puedan servir para pagos de remuneraciones y adquisición de bienes y servicios en un grado mayor al permitido en la vigente Ley de Responsabilidad Fiscal.
Con esta maniobra el nuevo Gobierno, que ha presumido en público de haber ahorrado al Estado millones de dólares con el despido de más de 600 empleados de la Presidencia a los que el presidente acusa de ser militantes o familiares de dirigentes del FMLN, busca pagar en 2020 más en salarios que el gobierno anterior.
El 21 de octubre de 2019 el ministro de Hacienda, Nelson Fuentes, confesó a los diputados de la Comisión de Hacienda que el Ejecutivo había encontrado una fórmula para disponer de más fondos para salarios y compras públicas de los permitidos por ley en los rubros “51 Remuneraciones” y “54 Bienes y Servicios”, usados para estos gastos.
En concreto, Fuentes explicó que, para que los ministerios de Defensa y Salud puedan gastar más en salarios y compras, utilizarían fondos del rubro “55 Gastos Financieros”, que según la normativa presupuestaria solo puede usarse para el pago de “Impuestos, Tasas y Derechos” o para “Seguros, Comisiones y Gastos Bancarios”: 'El Ministerio de Salud y Defensa incluyeron incrementos en el rubro 55 Gastos Financieros de tal forma de que aquellos recursos que no logran cubrir con el rubro bienes y servicios y con remuneraciones… Esa es la apuesta para que puedan cumplir con la Ley de Responsabilidad Fiscal', dijo el ministro ante la Comisión de Hacienda. “Con eso logramos que esas instituciones no sobrepasen el 3.3% (en Remuneraciones y Bienes y Servicios)”, añadió.
Ese porcentaje, el 3.3% respecto al presupuesto del año anterior, es el máximo que pueden crecer las partidas de remuneraciones y de bienes y servicios, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo y la Ley de Responsabilidad Fiscal. Ante la Comisión, Fuentes fue claro al argumentar que con la maniobra se logra sortear la restricción que impone el artículo 8 de esa ley.
Así, aunque en 2019 los 30 hospitales adscritos a Salud destinaron un total de $776 mil para gastos financieros, en 2020 se contemplan en ese rubro $31.8 millones. Obras Públicas tiene destinados en 2019 un total de $170 mil para gastos financieros y para 2020 ha solicitado $2 millones, de los que $600 mil son para compras públicas según aceptó el ministro Edgar Romeo Rodríguez, que dijo desconocer el destino del resto.
En la misma línea, Defensa tiene asignados este año $89 mil para Gastos Financieros, pero para el próximo año solicita $20.1 millones. El de defensa es además el caso más opaco, puesto que no está obligado por Ley de Salarios a declarar el número de plazas de soldados, por lo que, de complirlse los planes anunciados, podrá ocupar esos fondos para pagar remuneraciones de un número de plazas que permanecerá oculto.
La diputada efemelenista Anabel Belloso advirtió durante la sesión de la Comisión que la aprobación de fondos en el rubro de gastos financieros sabiendo que se usará para cubrir salarios y bienes y servicios coloca a los diputados ante una posible transgresión de la Ley. “Acá podríamos estar incumpliendo la Ley de Responsabilidad Fiscal, pero de manera disfrazada. Podría ser un fraude de ley”, dijo Belloso. El ministro Fuentes le respondió: “En ningún momento estamos incumpliendo la Ley de Responsabilidad Fiscal”. Minutos más tarde, ante un grupo de periodistas que lo esperaba afuera de la comisión, el funcionario insistió: “No hay fraude de ley”.
La también efemelenista Rina Araujo respaldó lo dicho por Belloso. 'Para nosotros es un fraude a la Constitución. Hay reglas sobre para qué debe usarse cada rubro', dijo en referencia a la Ley de Administración Financiera y el Manual de Transacciones Financieras del Sector Público. Rodolfo Parker, del PDC, anunció que tampoco iba a respaldar esa maniobra: 'No va a pasar. Lo dije: viola la Constitución y la Ley de Responsabilidad Fiscal'.
Si el Presupuesto 2019 del Sector Público No Financiero reservó 797.54 millones para gastos financieros, el Presupuesto 2020 prevé una asignación de $918.31 millones, $120.76 millones más. Aunque el titular de Hacienda solo habló ante la Comisión legislativa de dos carteras, en realidad son once los ministerios que registran cambios importantes en el rubro 55, según los detalles revelados por Hacienda a través de su oficina de Información y Respuesta el 22 de octubre de 2019, cuando entregó el Proyecto de Presupuesto 2020 en formato de base de datos al Centro de Asesoría Legal y Anticorrupción (ALAC).
Esas once dependencias suman $100 millones de los $120 millones de incremento en partidas de gastos financieros: el mismo Ministerio de Hacienda aumenta $51.1 millones; Seguridad $21.18 millones; Defensa $19.3 millones; Gobernación $5.7 millones; Trabajo $1.5 millones; Obras Públicas $718 mil; Salud $499 mil; Medio Ambiente $334 mil; y Educación $275 mil. Los 20 millones restantes están repartidos entre otras instituciones que se financian del presupuesto de los ministerios, como las 23 instituciones descentralizadas, de las que se conoce menos detalles sobre el destino de los fondos.
El artículo 28 de La Ley de Responsabilidad Fiscal asigna al titular de Hacienda, Nelson Fuentes, la labor de ser guardián de que las instituciones cumplan con los techos presupuestarios para cada rubro. Fuentes está por tanto obligado a reportar si hay gastos que sobrepasan el límite permitido. Para hacer crecer los gastos de consumo por encima del 3.3%, el Gobierno puede pedir una reforma a la Ley de Responsabilidad Fiscal, pero de lo contrario la estaría incumpliendo.
La reforma a esta ley que establece el techo de crecimiento del 3.3% para los rubros de Remuneraciones y Bienes y Servicios se aprobó en diciembre de 2018, como parte de un pacto para estabilizar las finanzas públicas. Esta medida fue impuesta como un paliativo para cerrar de manera progresiva la brecha entre ingresos y gastos, que El Salvador cubre cada año con la contratación de deuda. De un año a otro, según esa reforma, la suma de esos dos rubros no debe crecer porcentualmente más que lo que crece el PIB Nominal.
Pese a que en sus primeros días de gestión Nayib Bukele se jactó de haber despedido a 600 empleados de cinco Secretarías y del ahorro que eso supondría para las arcas públicas, el Presupuesto 2020, aun sin recurrir al rubro “55 Gastos Financieros” ya destina más fondos públicos que el anterior al rubro “54 Remuneraciones”: para 2020, el Ejecutivo pide $1,969 millones para salarios y 449 millones para bienes y servicios, $2,418 millones en total. En 2019 estos dos rubros sumaban $2,336 millones, por lo que el aumento es de un 3.5 %, cerca del tope legal. El Ejecutivo no ha detallado cuánto de los 120 millones de aumento en los gastos financieros quiere ocupar como fondos extra para salarios y para compras públicas.
Otro Gobierno que posterga ajuste fiscal
La administración Bukele presentó, en consonancia con los tres períodos fiscales anteriores, de 2017 a 2019, un presupuesto para el próximo año $512 millones más caro que el de 2019 y con un patrón de gastos que no alcanza a cubrirse con ingresos propios. En contra, igual que sus predecesores, del compromiso pactado en la LRF para cerrar progresivamente la diferencia de ingresos y gastos, en 2020 requerirá 755 millones en deuda adicional.
El 2 de octubre el titular de Hacienda admitió esa apuesta por aumentar los gastos: “El presupuesto es uno y es una matemática simple. Por supuesto, el gasto aumenta en 512 millones de dólares', dijo en el programa de televisión RepúblicaSV, en Canal 33. La Comisionada Presidencial de Operaciones del Gabinete de Gobierno, Carolina Recinos, describió ese incremento como una apuesta de reactivación económica. 'O le apostamos al ajuste fiscal o al crecimiento económico. En este presupuesto, el Gobierno le apuesta al crecimiento', dijo la funcionaria el lunes 7 de octubre ante un grupo de diputados de la Comisión de Hacienda.
Ese día, Fuentes explicó el destino de los $755 millones: $497 millones se utilizarán para pagos recurrentes que en 2019 se financiaron con bonos; $122.28 millones para el FODES que reciben las alcaldías; $9.06 millones para el Instituto Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA); $20.89 millones para el pago del servicio de la deuda pública; $3.3 millones para el Fortalecimiento de Infraestructura Policial, como parte del Plan Control Territorial Fase 1 y $32.04 millones para las contrapartidas de proyectos del Programa Anual de Inversión Pública.
La UCA, el ICEFI y la investigadora Ivette Contreras consideran que el Presupuesto 2020 tiene una mirada cortoplacista y evidencia continuidad en la falta de apuestas claras para atender los problemas estructurales de las finanzas públicas.
De su primer análisis (el presupuesto aún debe pasar por discusión y posibles cambios en la Asamblea Legislativa) se desprende que la propuesta presentada por el ministro de Hacienda, que ya fue ministro en la gestión del Frente, aprovecha el respiro que Arena y FMLN dieron a las finanzas públicas en diciembre de 2018 al aprobar un parche de $1,257 millones para cumplir con los compromisos que el Estado tiene que cumplir con acreedores en diciembre de este año. Ese acuerdo le ha permitido un plazo de un año y medio -en 2020 no hay vencimientos de bonos según el calendario publicado en la memoria de labores de Hacienda- para planificar su política fiscal sin preocuparse por los vencimientos de bonos que complicaron al gobierno anterior.
En 2021, sin embargo, Bukele deberá preocuparse por el vencimiento de $200 millones, una cifra similar a la que en 2017 ($280 millones de dólares) puso al gobierno de Sánchez Cerén en riesgo de incumplir el pago de pensiones a militares y las transferencias del FODES a las municipalidades. En 2022 el gobierno deberá además iniciar las discusiones para otra reforma de pensiones, que por la Ley de Pensiones aprobada en octubre de 2017 deberá incluir el aumento en al menos un año en la edad de jubilación; y también deberá hacer frente a otro vencimiento de deuda de $236 millones. En 2023 vencen $800 millones más.
Alejados del análisis positivo que hace el Gobierno, el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) señala que el Presupuesto 2020 retrata la política fiscal del Gobierno. “El presupuesto refleja problemas estructurales de las finanzas públicas: gasto público insuficiente para aspirar al desarrollo, bajos niveles de ingresos y además regresivos, altos niveles de déficit fiscal y una deuda pública peligrosamente insostenible. El Presupuesto 2020, básicamente, lo que hace es administrar la crisis”, dijo Jonathan Menkos, director ejecutivo del ICEFI.
La Universidad Centroamericana (UCA) también cuestionó la ausencia de cambios estructurales en el proyecto del Gobierno. En un editorial publicado el 9 de octubre, la universidad señaló que se continúa con el patrón de gastos y endeudamiento de las administraciones anteriores. “Desde los gobierno de Arena y FMLN, El Salvador cubre su déficit fiscal a través de deuda, de tal manera que esta ya alcanzó su máximo histórico: 20 mil 300 millones de dólares. En lo que la mayoría de analistas no quieren siquiera pensar es en aumentar los ingresos a través de una adecuada reforma fiscal”, dice la UCA.
Y es que la promesa electoral de una reforma fiscal integral planteada en el Plan Cuscatlán (presentado semanas antes de las elecciones presidenciales) tampoco está presente en el presupuesto. 'Vamos a revisar y promulgar una reforma al sistema de pensiones, acompañada de una reforma fiscal de carácter progresivo, que garantice que no se afecten o limiten los derechos adquiridos', se lee en el documento.
La economista e investigadora Ivette Contreras aseveró que el Presupuesto 2020 fue diseñado con un enfoque “cortoplacista” y sin una estrategia para hacer un “ajuste fiscal”. “No se ha priorizado una estabilidad fiscal hacia el largo plazo. Este presupuesto sigue la línea de presupuestos anteriores enfocados al gasto corriente. También es importante resaltar que el margen de maniobra es bajo, una buena parte del presupuesto se va a remuneraciones, las cuales no se pueden modificar fácilmente. Hay un problema estructural del sistema de pensiones que tampoco se ha tomado en cuenta”, dijo.
Una propuesta de reforma fiscal integral, según los expertos, incluye una apuesta por aumentar los ingresos y hacer una reestructuración estratégica en el gasto. El presupuesto 2020, sin embargo, incluye aumentos en rubros en los que deberían haber ahorros como las remuneraciones: $28.2 millones respecto al presupuesto ejecutado en 2019.
Aunque aumenta los gastos para 2020, el gobierno Bukele no ha revelado sus apuestas para aumentar los ingresos en ese año, uno preelectoral en el que por primera vez competirá su partido, Nuevas Ideas. La única medida que aparece en el presupuesto 2020 y que tiene como objetivo aumentar la recaudación, recomendada por FMI, es la implementación de la “Facturación Electrónica” que según dicho organismo puede ayudar a recaudar $83.17 millones adicionales.
Siguen sin aparecer sobre la mesa otras medidas como la aplicación del “monotributo” para aumentar $27.72 millones en ingresos; el impuesto a los bienes suntuarios, que inyectaría $55.45 millones; recortes en bienes y servicios ($109 millones); congelar salarios para ahorrar ($53.68 millones); ahorro con focalización de subsidios ($53.68 millones).
El Gobierno tampoco ha aclarado si seguirá una de las recomendaciones más controversiales del FMI que tiene un alto costo político: el incremento en la tasa de IVA para recaudar, según estimaciones, $138 millones adicionales.
Defensa lidera las prioridades
En el 2020 preelectoral, los principales aumentos en porcentajes van para Defensa, Seguridad y Gobernación. Salud también está en el top 5 de carteras prioritarias y Educación recibe un crecimiento austero, aunque una de las grandes promesas de campaña, la inversión en primera infancia, aparece más o dibujada con más de 80 millones distribuidos en tres oficinas: Salud, Educación y Presidencia. Este proyecto será dirigido por la primera dama, según ha dicho el presidente Bukele. Las carteras, encargadas de materializar la política económica del gobierno, reciben recortes por 17.71 millones de dólares: Economía (-12.56 millones), Agricultura (-3.25 millones) y Turismo (-1.9 millones).
El Gobierno, además, reduce a la mitad los gastos de inteligencia del Estado, de $32 millones a $17.5 millones y, por primera vez, anuncia en qué rubros serán utilizados esos fondos.
Destaca también en el presupuesto, por su ausencia, cómo se financiarán las megaobras prometidas en el Plan Cuscatlán. Cuando era candidato, Bukele prometió 15 megaobras públicas que, según su plataforma de gobierno, costarán $1,525 millones.
Aunque la Política Presupuestaria 2020 menciona cinco de esas obras, el cómo se financiarán no aparece en el proyecto de Ley: “Se van a impulsar proyectos estratégicos de infraestructura pública entre los que se encuentran: Red de Puertos, Tren del Pacifico, Aeropuerto de Oriente, Plan maestro de movilidad, Franja Norte del Pacífico, los cuales mejoran la conectividad y permitirán desarrollar a El Salvador”, dice el documento de Hacienda.
En los presupuestos de las carteras que implementarían los proyectos tampoco hay referencias al Tren del Pacifico, Aeropuerto de Oriente, Franja Norte del Pacífico. Públicamente, el Gobierno ha dado a conocer de manera escueta que para financiar estas obras buscará asocios público privados, el apoyo de la inversión privada o la adquisición de préstamos con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).
Salud toma en cuenta la primera infancia
El Presupuesto de Educación aumenta un 4.27% respecto al presupuesto de 2019. El año pasado la cartera contó con $997 millones y en 2020 tendrá $1,039 millones. Como porcentaje del PIB, la cartera aumenta en 0.04%. En 2019, el presupuesto votado fue de 3.71 % del PIB y para 2020 tiene una asignación que equivale a 3.75 %.
Sin embargo, la asignación se queda a $623 millones de distancia de la inversión ideal mínima que recomiendan estudios del Gobierno, de Naciones Unidas y del Consejo Nacional de Educación. El Gobierno debería invertir el 6 % del PIB, que para este año equivale a 1,663 millones de dólares. $28.7 millones del incremento en Educación serán para la línea presupuestaria de “mejoramiento y reparación de escuelas”.
Bukele prometió en el Plan Cuscatlán priorizar la atención a la primera infancia, a los niños de 0 a 6 años, con una intervención coordinada entre Educación y Salud. El presidente ha dicho en eventos públicos que su esposa, Gabriela Rodríguez, será la encargada de coordinar las medidas dirigidas a la atención de la primera infancia. En el presupuesto 2020, Presidencia incluyó $2 millones para 'Beneficio Social', la oficina que ocupará la primera dama. Según los desgloses, estos estarán al servicio de compra de 'bienes y servicios' para 'promover el bienestar social, mejorando la calidad de vida de los ciudadanos de la Nación, impulsado por la Primera Dama, según el Plan de Gobierno'.
A falta de detalles, rastros de esa promesa también aparecen dibujados en el programa “Educación Inicial” del Ministerio de Educación, dirigido a niños entre 0 y 6 años, que mantiene el mismo presupuesto de 2018 y 2019: 2 millones 170 mil dólares. La cartera de la “Política Integral de Desarrollo Infantil” recibe un $1 millón más que en 2019, pero la principal novedad radica en la creación del “Programa Desarrollo Infantil Temprano” -que debe ejecutar la red de hospitales, Fosalud, ISRI y el Ministerio de Salud-, con una una asignación de 83 millones de dólares, según el informe entregado por el titular de Hacienda a la Asamblea Legislativa. Ambos programas son manejados por el Ministerio de Salud.
Para 2019, el 95 % de los niños de 0 a 3 años no reciben atención a través de los programas de gobierno de Educación Inicial y el 46.4% de los niños 4 a 6 años no recibe educación parvularia. Según la Encuesta de Hogares, en 2018, el 15.4 % de los hogares cuidan de forma inadecuada a los niños de 0 a 6 años, lo que incluye que escuchan muy pocas palabras de sus padres o cuidadores en el periodo en el que desarrollan el lenguaje y su cerebro, tienen mala nutrición o acceso limitado a servicios de salud.
¿Y los programas sociales del FMLN?
El presupuesto de Educación eliminó líneas presupuestarias que alimentaban el “Programa Un niño, una computadora”, que recibía $5 millones; desapareció una de las líneas, de dos, con una asignación de $1.5 millones para el “Instituto Nacional de Formación Docente” y desapareció el “Apoyo a la Educación de Jóvenes y Adultos”, con una asignación de $1.3 millones. Cuestionada por El Faro, la ministra Carla Hananía respondió el 29 de octubre: “No ha desaparecido ningún programa social. Solo han cambiado de nombre”.
En la presentación brindada a la Comisión de Hacienda, Hananía aseguró que los programas contenidos en la Ley del Sistema de Protección Social no puede desaparecer y que en cumplimiento a esa ley, los programas que no aparecen en el presupuesto siguen existiendo. Prometió que el Programa Un niño una computadora tendrá la misma asignación de 5 millones; el INFOD tendrá $3.2 millones ($1.5 millones menos que en 2019) y ante preguntas de los diputados evadió responder en qué parte estaba el financiamiento para el programa de “Apoyo a la Educación de Jóvenes y Adultos”.
Otra variación en el Presupuesto 2020 es que ya no aparece el listado de universidades que eran “implementadoras” de programas del Ministerio de Educación. Hananía dijo que le cambiaron el nombre a esa unidad y línea presupuestaria. “Ahora les llamamos socios estratégicos”. Con el cambio, el Ejecutivo le quita a la Asamblea Legislativa la responsabilidad de ratificar quién recibe los 10 millones de dólares de esa partida y queda a discreción del Ministerio de Educación la firma de convenios para ejecutar esos fondos públicos.
El Ejecutivo también recorta $9 millones al subsidio al gas propano: en 2019 el subsidio al gas recibe $75.32 millones y en 2020 tiene una asignación de $65.54 millones. El programa '04 Fortalecimiento de la Salud de la Mujer', para detectar y tratar de manera oportuna las enfermedades crónicas no transmisibles en las mujeres, que en 2019 recibió $68,295 desaparece.
El “Plan de Agricultura Familiar y Emprendedurismo Rural” no existe en el presupuesto del Ministerio de Agricultura, que en 2019 tuvo una asignación de $1.3 millones. Ese programa se encarga de la entrega de insumos y equipos a familias en la zona rural, además de asistencia técnica para generar encadenamientos productivos. El 21 de octubre, Carolina Recinos dijo que la desaparición de ese Plan de Agricultura estaba relacionada a que concluían los desembolsos del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) hacia el Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria (CENTA). “Las disminución que ven es porque se han agotado proyectos”, dijo Recinos.
El Fondo de Inversión para el Desarrollo Local (FISDL) le cambió el nombre a la línea de trabajo 'Pensión Básica Universal' que este año recibe $22.28 millones para hacer transferencias a adultos mayores de 70 años y a menores de 70 años con discapacidad. Ahora se llama 'Pensión al Adulto Mayor a Personas con Discapacidad' y, además, tiene una asignación $2.2 millones menor: $20 millones.
El proyecto también presenta recortes en cinco carteras del Ejecutivo. Economía pierde $12.6 millones de dólares, de $124.1 millones a $111.5 millones; Presidencia de la República se desprende de $11.3 millones: de $104.9 millones pasa a $93.6 millones; Medio Ambiente pasa de 18.9 millones de dólares a $15 millones ($3.9 millones de recorte); Agricultura y Ganadería pasa de $66.3 millones a $63.3 millones (una disminución de $3.2 millones); y Turismo baja de $29.8 millones a $27.9 millones (un recorte de $1.9 millones).
