El 4 de noviembre de 2019, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) propuso al Gobierno de El Salvador una Comisión Internacional contra la Impunidad con más dientes que el ente anunciado por el presidente Nayib Bukele y la Organización de Estados Americanos (OEA). 22 días después, y sin siquiera haber respondido a la ONU, el Gobierno firmó un convenio con la OEA. Al cierre de enero de 2020, Naciones Unidas todavía no ha recibido una respuesta del Ejecutivo.
El Faro preguntó al presidente Nayib Bukele por qué no habían respondido a la ONU sobre su propuesta de Cicíes. 'Hemos trabajado más rápido con los convenios de la OEA. Siempre está abierto el ofrecimiento de Naciones Unidas para ayudarnos y por supuesto que lo vamos a tomar', dijo el 27 de enero en una conferencia de prensa celebrada en Casa Presidencial. Bukele añadió que 'la correspondencia específica con Naciones Unidas no es un tema público'. Su Cancillería, sin embargo, opina lo contrario.
El 18 de diciembre de 2019, Cancillería entregó copias de la propuesta de la ONU al Centro de Asesoría Legal Anticorrupción, ALAC, a través de su oficina de acceso a la información. En esos documentos oficiales está consignado que la propuesta de Cicíes de la ONU fue enviada a inicios de noviembre por la secretaria general adjunta de Asuntos Políticos y Consolidación de la Paz, Rosemary A. DiCarlo. La recibió la embajadora de El Salvador ante la ONU, Egriselda López. Como anexo, DiCarlo incluyó un documento de tres páginas que dibuja un ente que emula las actuaciones de la extinta Comisión Internacional contra la Impunidad de Guatemala (CICIG), que logró enjuiciar al entonces presidente de Guatemala Otto Pérez Molina, a la vicepresidenta Roxana Baldetti; y que logró procesar a empresarios que financiaron de manera irregular campañas de partidos políticos.
La ONU proponía como 'elementos esenciales' una Cicíes con autonomía e independencia. Para lograrlo, promovía reformas legales internas que abrieran las puertas a un equipo integrado por expertos extranjeros e investigadores nacionales con facultades para investigar, buscar, solicitar y recibir información relacionada con actos de corrupción cometidos en el Estado. Además de contar con la capacidad de 'acompañar casos comos querellantes, tras haber reformado la legislación necesaria...', otra de las grantes apuestas era la creación y fortalecimiento de 'una Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Impunidad', que emula a la FECI creada en Guatemala en 2008. Esa unidad se encargó de liderar (con acompañamiento de la Cicig) las acusaciones más emblemáticas de corrupción. La ONU requería la definición de protocolos de trabajo, la selección de casos y los procedimientos para la selección de personal.
En El Salvador, un obstáculo para la conformación de una comisión internacional con capacidades investigadoras es el bloqueo constitucional que delimita a la Fiscalía como la única institución con autoridad para investigar el delito y ejercer la acción penal. A corto plazo, para permitir una Cicíes con capacidad de maniobra, la ONU propuso la firma de un tratado que debía pasar por ratificación de la Asamblea Legislativa. Además, propuso retirar los obstáculos -a través de reformas legales internas- para establecer 'condiciones esenciales' para su funcionamiento. Entre estas la capacidad de querellar y de realizar investigaciones en equipos mixtos liderados por la Fiscalía.
'La CICIES se debería establecer a través de un instrumento con rango de tratado, que podría incluir las reformas del derecho interno que sean necesarias para permitir su funcionamiento. Este tratado implicaría su ratificación legislativa, de conformidad con las normas constitucionales internas', dice la propuesta de la ONU.
Los tratados, según el artículo 144 de la Constitución, constituyen leyes de la República al entrar en vigencia. 'En caso de conflicto entre el Tratado y la Ley, prevalecerá el Tratado', dice la Constitución. Ese eventual tratado, para Manuel Escalante, subdirector del Idhuca, ayudaría a superar la arbitrariedad a la hora de asignar casos de investigación a la Cicíes. 'Puede establecerse los parámetros de los casos para los que el fiscal debe buscar el apoyo de la Cicíes', dijo.
En la propuesta, se definía que la Cicíes iba a tener como objetivo último 'fortalecer las capacidades nacionales en materia de investigación y persecución de redes político-económicas que generan impunidad, entre otros, por medio de actos de corrupción'. Describía que debía conformarse por expertos internacionales y nacionales para 'asegurar la transferencia efectiva de capacidades'; ofrecía 'Comisiones Especiales Mixtas' lideradas por la Fiscalía y vigiladas por un órgano de supervisión a crearse con el propósito de hacer 'monitoreo y rendición de cuentas'. Se propuso también que la entidad respetaba las funciones constitucionales y las competencias de la Fiscalía. Para normar esta colaboración se proponía la firma de 'protocolos de trabajo'.
La propuesta de la ONU también ofrecía alternativas a corto y mediano plazo para que la Cicíes pudiera querellar en los casos liderados por Fiscalía. Escalante insiste que la suscripción de un tratado con ratificación legislativa daría a la Cicíes 'amplias atribuciones de contraloría administrativa' y más autonomía. Para Escalante, con un tratado (y las reformas al Código Procesal Penal relativas a la querella) una Cicíes al servicio de la Fiscalía potenciaría la investigación de casos de corrupción e impunidad.
En definitiva, la propuesta de la ONU se parecía más a la oferta original del nuevo Gobierno, construida en el Plan Cuscatlán y liderada por el vicepresidente Ulloa. En ese documento se establecía la búsqueda de apoyos con la ONU y la OEA para firmar un convenio de trabajo; luego ese convenio debía pasar por la aprobación de la Asamblea Legislativa para que la Cicíes recibiera, vía ley, las atribuciones necesarias para ejercer.
Bukele, que en campaña y en los primeros 100 días de gestión prometió un organismo capaz de investigar la corrupción en El Salvador, terminó decántandose por un ente construido con prisas y que a la fecha solo puede recopilar información de presuntos casos de corrupción en el Ejecutivo, ponerlos a disposición de la Fiscalía y esperar que esta apruebe 'asesorías técnicas'.
Al respecto, el fiscal general Raúl Melara ha sido tajante al explicar hasta dónde llega la cooperación con la Cicíes en el modelo de la OEA. 'No necesariamente (la Cicies tendrá acceso a la información sobre los casos), porque las investigaciones siguen siendo de la Fiscalía', dijo en una entrevista con El Faro. A mediados de enero, Melara anunció apoyo de la Cicíes en tres casos: la construcción de la presa El Chaparral, la conformación del sistema público de transporte Sitramss y subsidios al transporte público. Melara fue otra vez enfático en señalar que la colaboración era de asesoría, acceso a recursos y equipo técnico para los fiscales.
Los convenios que la misión de la OEA firmó con la Corte Suprema de Justicia y Ministerio de Justicia de Seguridad Pública también retratan a una Cicíes como una oficina limitada a dar asesorías técnicas. La propuesta de la ONU también ofrece esos apoyos (así como elaborar informes, proponer y apoyar reformas estructurales institucionales y legales); además de la interacción con otras instituciones del Estado y de la sociedad civil.
La ONU también identificó temas que podían ser objeto de asistencia técnica. 'El desarrollo de capacidades de análisis forense y financiero en FGR, la repatriación de capitales desviados al extranjero en casos de corrupción, la coordinación interinstitucional, transparencia en la gestión de fondos y contrataciones y prevención de la evasión fiscal'.
El camino de la Cicíes que no fue
La no respuesta del Gobierno salvadoreño a la Naciones Unidas, según el presidente Nayib Bukele, fue una decisión tomada por los avances y la velocidad del proyecto ejecutado con la OEA. Pero esa versión padece de grietas si se revisa el camino transitado por su propio Gobierno para llegar al convenio del 26 de noviembre; y también abre dudas sobre la seriedad con la que se invitó a la ONU a participar en este proyecto.
En agosto de 2019, el Gobierno había pedido apoyo a la ONU en el tema, pero el 7 de septiembre anunció una mesa técnica con la OEA para comenzar la instalación de una eventual Cicíes. El anuncio, sorpresivo, fue dado en en el marco de los primeros 100 días de gestión. La eventual Cicíes descrita en ese primer momento se perfilaba como un organismo dependiente del Ejecutivo, contrario a la propuesta que más adelante enviaría la ONU.
El anuncio de trabajo con la OEA hecho en septiembre sorprendió, además, por lo distanciado que estaba de la propuesta original de una Cicíes abanderada por Félix Ulloa, el actual vicepresidente. También fue sorpresa que en el anuncio no se mencionó la participación de Naciones Unidas. Bukele ni siquiera mencionó a este organismo. Días más tarde, el vicepresidente Ulloa viajó a Nueva York pare reunirse con el secretario general y, posteriormente, Bukele buscó el acercamiento en el marco de la Asamblea General.
En las cartas enviadas por la ONU, DiCarlo menciona una reunión –de fecha 12 de septiembre de 2019- en la que participó el vicepresidente Félix Ulloa y un segundo encuentro –de fecha 25 de septiembre de 2019- al que asistió el presidente Nayib Bukele. En ambas reuniones, el presidente y el vicepresidente invitaban al Departamento de Asuntos Políticos a incorporarse a la mesa técnica anunciada en septiembre.
Tras las reuniones con la Presidencia, la ONU envió una misión exploratoria al país. De hecho, en la primera página de la misiva, la ONU agradece el recibimiento a esa misión técnica, solicitada por el vicepresidente Félix Ulloa, que estuvo en El Salvador entre el 30 de septiembre y el 5 de octubre.
Con un panorama más claro de las necesidades para conformar una Cicíes, la ONU envió su propuesta el 4 de noviembre, en la que enlistó once “elementos esenciales de la Comisión” para garantizar la instauración de una entidad, cuyo elemento principal era que debe ser 'independiente, imparcial y autónoma'.
Para el 19 de noviembre de 2019 (dos semanas después de que la embajadora salvadoreña en la ONU recibiera por primera vez la propuesta de la ONU), Bukele habló sobre Naciones Unidas. “Lo que puede pasar ahora es que la ONU puede incluirse en el esfuerzo que se ha realizado con la OEA”, dijo el mandatario, en una conferencia tras la juramentación del actual presidente de la Asamblea Legislativa, el pecenista Mario Ponce.
Pero lo cierto es para esas fechas el Gobierno ya había priorizado cerrar el proyecto con la OEA y ya nunca respondió a la contrapropuesta que Naciones Unidas les entregó, y en la que también se exigía una demarcación de 'las funciones y mandatos de la OEA y las Naciones Unidas'. Es decir, la ONU dejaba la puerta a establecer protocolos de cooperación siempre y cuando se afinasen las funciones de cada organismo en el proyecto.
Para cuando el Gobierno firmó el convenio de creación de su Cicíes el 26 de noviembre, todavía no estaba definida una hoja de ruta para el funcionamiento, financiamiento ni sobre los alcances para investigar redes de corrupción. De hecho, el Gobierno firmó un convenio con la OEA cuando la mesa técnica instalada en El Salvador ni siquiera había conseguido una autorización de la Fiscalía para definir los acuerdos de cooperación de 'asesorías técnicas'. Ese acuerdo fue firmado hasta el 10 de diciembre, un mes después de la propuesta de la ONU, 13 días después del convenio con la OEA.
¿La ONU a la espera?
El 23 de enero de 2020, la oficina de comunicaciones de la ONU en El Salvador respondió a El Faro que ellos no han visto el tema Cicíes y que dirigieran las preguntas a la Secretaría General de la ONU, en Nueva York. El Faro intentó obtener una versión oficial del organismo, pero al cierre de esta nota no hubo respuesta. Sin embargo, fuentes cercanas al proceso y a la propuesta confirmaron que el Gobierno salvadoreño no les ha respondido.
El lunes 20 de enero de 2020, 14 organizaciones de sociedad civil -como la Fundación para el Desarrollo (Funde), Acción Ciudadana y Cristosal, entre otras- expresaron sus dudas sobre el proceso de instauración de la Cicíes. Señalaron que el Gobierno seguía sin dar pasos para habilitar la participación de la ONU. 'Tras el pedido oficial, Naciones Unidas habría aceptado apoyar al país en la instalación de CICIES, sin embargo, el Gobierno de El Salvador no ha dado respuesta al ofrecimiento de la ONU', señalaron en un comunicado.
Rrepresentantes de estas organizaciones viajaron a Nueva York en la primera semana de diciembre para reunirse con personeros de la ONU del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, la Oficina Jurídica y el Departamento de Asuntos Políticos. Jéssica Estrada, investigadora de Funde; y Eva López, presidenta de Futuro Abierto, dijeron a El Faro que representantes de estas oficinas les manifestaron que llevaban un mes sin recibir respuesta del Gobierno a la propuesta de colaboración. 'En la ONU nos manifestaron que no tener una respuesta de un gobierno era una respuesta en sí mismo. Percibí decepción, porque cuando se llevaron a cabo las reuniones (en septiembre con el presidente Bukele y con el vicepresidente Ulloa) la ONU envió una misión a El Salvador que identificó las limitantes en el ordenamiento jurídico para abrir una oficina en El Salvador como la CICIG de Guatemala', contó Estrada.
López dijo que aunque no hay un 'no' expreso del Gobierno, la falta de respuesta en la práctica excluye la posibilidad de que la ONU se integre a la Cicíes de la OEA, y que en términos diplomáticos puede interpretarse como una negativa. 'Los representantes de ONU con los que nos reunimos nos manifiestan que hasta que reciban un 'no' de respuesta ellos mantienen las puertas abiertas a cooperar, pero si no hay una invitación formal ellos no pueden participar ya que deben respetar autonomía de los gobiernos', dijo.
Paul Steiner, uno de los miembros del equipo de Félix Ulloa que participó del diseño original de la Cicíes, asegura que en aquella propuesta el modelo de la OEA fue concebido como un organismo de prevención, asesoría y apoyo a instituciones. Según Steiner, ahora presidente de Conamype en el nuevo Gobierno, en ese diseño original era la ONU la que tenía las funciones de querella y la parte punitiva. 'El plan inicial era que la OEA y la ONU trabajaran juntas en la Cicíes'. Según Steiner, es normal que la ONU todavía no esté involucrada en el proceso. 'La ONU se mueve en sus procesos mucho más despacio que la OEA, que tiene más autonomía a través del Secretario General. Va a tomar tiempo que la ONU se incorpore', dijo.
*Con reportes de Gabriel Labrador
