El proceso de aprobación de préstamos, las consecuencias en las finanzas públicas del país y en los bolsillos de la población no son tan simples como las plantea el presidente. No pasaban ni 100 días del nuevo Gobierno cuando el presidente Nayib Bukele ya llamaba a sus adversarios políticos a “apretar el botón” para aprobar un préstamo. Lo más preocupante es que exacerba la idea tramposa de que el país está dividido en dos grupos: los buenos que siguen sus órdenes de forma irreflexiva y los malos que lo cuestionan.
En El Salvador los procesos para que el Estado se endeude están contenidos en distintas leyes, incluyendo la Constitución. A continuación esbozo el proceso mínimo en la aprobación de un préstamo, la importancia de este proceso en el análisis de la buena utilización de los recursos públicos y por qué no se debe apelar a solo “apretar el botón”.
¿En qué consiste “apretar el botón”?
De acuerdo a la Constitución de la República, en su artículo 148, le corresponde al órgano Legislativo (la Asamblea Legislativa) permitir que el órgano Ejecutivo (el que dirige el presidente) pueda contraer deuda. En este artículo, la Constitución señala dos grandes pasos al momento de contraer una deuda: contratación del préstamo y asumir el compromiso de deuda; también indica que la ley que autorice esta contratación de deuda debe expresar con claridad el destino de los fondos, entre otros.
Por todo lo anterior, y lo desarrollado en otras leyes (Ley Orgánica De Administración Financiera El Estado, Ley de Responsabilidad Fiscal, Ley de Presupuesto, entre otras), los pasos (a grandes rasgos) para aprobar un préstamo son los siguientes:
- El presidente de la República, a través de su ministro de Hacienda, presenta una iniciativa de Ley a la Asamblea Legislativa, en la cual solicita se le autorice negociar el préstamo. Esta iniciativa tiene que contener las condiciones del préstamo y su destino a detalle.
- La iniciativa sigue el proceso de cualquier otra ley: la Asamblea la recibe en un día de plenaria (el día que, de manera formal, se reúnen los 84 diputados) y luego pasa a una comisión para su respectivo estudio. En el caso de un préstamo, pasa a una de las 20 comisiones permanentes, específicamente la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto.
- En la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto se discute esta iniciativa de ley, las veces que sean convenientes hasta lograr que la mayoría de los diputados y diputadas que pertenecen a esta comisión lleguen a un acuerdo, ya sea a favor o en contra.
- De lograrse un acuerdo positivo por parte de la mayoría de los miembros en la comisión, pasa de nuevo al pleno y tiene que contar con al menos 43 votos a favor. Esta es una de las veces en que aprietan el botón.
- Con esta autorización, el ministro de Hacienda regresa al banco u organismo en dónde planea hacer el préstamo y verifica los términos de contratación con base en lo aprobado por la Asamblea Legislativa. En caso no exista ningún inconveniente en este paso, continúa el proceso.
- Una vez verificado el contrato del préstamo, el ministro de Hacienda se presenta a la Asamblea nuevamente con una segunda iniciativa de Ley, esta vez para solicitar la aprobación del préstamo que anteriormente le autorizaron negociar. Al igual que la primera iniciativa, esta sigue todo el proceso: se recibe en plenaria, pasa a la comisión respectiva, se discute hasta que tiene acuerdo de mayorías y, si el acuerdo es favorable, pasa de nuevo a votación en la plenaria. A esta votación se le conoce más coloquialmente como “segunda votación” o “segunda vuelta”.
- Finalmente, aprietan el botón por segunda vez. En esta ocasión, al menos 56 de 84 diputados tienen que votar de forma positiva.
Este último punto es de suma importancia para evaluar la corresponsabilidad de los órganos de Estado en la situación financiera del país. Desde 1980, cuando el país sufrió cambios sustanciales en su institucionalidad, ningún partido político ha contado con mayoría calificada (56 diputados); es decir, todos los préstamos asumidos en los últimos 40 años han pasado por un consenso entre partidos políticos que logró mayoría; todos han pasado por el proceso antes descrito y muchos han sido totalmente bloqueados. Para endeudarse, los gobiernos se han visto en la necesidad de buscar apoyos de otros partidos y es en este aparente “obstáculo” en dónde los gobiernos se han visto en la necesidad de negociar o justificar ampliamente los nuevos endeudamientos.
Al momento de recibir la solicitud de endeudamiento del Ejecutivo, es responsabilidad del órgano Legislativo no solo conocer a detalle el destino de los fondos y verificar, con base en sus perspectivas políticas, la correcta utilización de los mismos; sino también analizar las consecuencias que este endeudamiento tendrá a largo plazo para el país y el pueblo que representan. Cada vez que los diputados apretaron el botón compartieron responsabilidad, tanto en los beneficios como en las dificultades que trajeron y traerán los endeudamientos.
Los préstamos del Plan Control Territorial
De junio de 2019 a la fecha, el gobierno ha presentado a la Asamblea Legislativa un total de siete solicitudes de endeudamiento que en su conjunto suman $1 914.1 millones y de los cuales cinco se encuentran en proceso de aprobación (a espera de la segunda votación) o ya aprobados, estos suman $795.1 millones. Dos iniciativas son pertenecientes al Plan Control Territorial: un préstamo que asciende a $91.0 millones referido a la fase 2 de dicho plan, titulado “Oportunidad”, y un segundo préstamo de $109.0 millones, correspondiente a la fase 3, llamada “Modernización”. El único documento público y oficial que describe las fases 1 y 2 es una presentación de 20 láminas proporcionada por el Ministerio de Hacienda; para la fase 3, de conocimiento de la población en general, solo se conoce la descripción que proporcionan algunos mensajes en redes sociales del mismo ministerio.
En cuanto al préstamo de $91.0 millones, la primera solicitud del presidente de “apretar el botón” se dio el 10 de julio de 2019 en cadena nacional; no obstante, la iniciativa de ley por parte del presidente se presentó hasta el 5 de septiembre del mismo año. Este préstamo obtuvo una votación favorable en lo relativo a la negociación (primera vuelta) en diciembre del 2019; por lo que para cumplir con el proceso, el Ejecutivo tiene que presentar la iniciativa de ley para la segunda vuelta, una acción que aún no ha realizado. El préstamo de $109.0 millones, relativo a la tercera fase, fue recibido por la Asamblea Legislativa el 6 de noviembre de 2019; su discusión en la Comisión de Hacienda comenzó el 13 de enero del 2020 y aún se encuentra abierta.
En conjunto, para las primeras tres fases del Plan Control Territorial se han solicitado $200 millones en préstamos, adicional a los fondos asignados al Ministerio de Justicia y Seguridad Pública y al Ministerio de la Defensa Nacional en el presupuesto 2020, los cuales ascienden a $755.0 millones y presentan un aumento de $203.2 millones en referencia al año anterior.
El dinero alcanza cuando… ¿nos endeudamos?
El endeudamiento es el mecanismo más cómodo que tiene el Gobierno para conseguir fondos, pero no el único. Para poder destinar más dinero a cubrir derechos de la población o ampliarlos, se puede recurrir a aumentar ingresos; ya sea través de impuestos (lo cual puede no ser electoralmente rentable) o luchando contra el impago de los impuestos ya existentes (lo cual toca intereses de gente poderosa). Estos conllevan tiempo y esfuerzo, pero también tienen la capacidad de ser mecanismos de redistribución de ingresos (que paguen más los que tienen más) y pueden colaborar a construir un país menos desigual. El Gobierno actual ha utilizado como único mecanismo para conseguir ingresos el endeudamiento.
El argumento constante del Presidente al momento de exigir aprobación de préstamos es que se está en contra del bienestar que puede provocar el gasto de estos recursos; no obstante, la discusión de un nuevo endeudamiento no se trata únicamente de si se necesitan o no los fondos. En El Salvador las necesidades sobran, las carencias abundan y, sin duda, fondos siempre se necesitan. Pero un estadista no puede limitarse a ver únicamente las necesidades sin tomar en cuenta las limitantes en los recursos. Claramente el dinero no es suficiente y la solución no puede ser exclusivamente presionar por que se aprueben préstamos.
El costo de la irresponsabilidad fiscal
De acuerdo a cifras del Ministerio de Hacienda, a diciembre 2019 la deuda del país ascendía a $18 878.6 millones y representa el 70 % del famoso Producto Interno Bruto (PIB). Quiere decir que por cada 100 dólares que según las estadísticas oficiales hemos producido como país, debemos 70 dólares. Pido acá tranquilidad de su parte al momento de leer esta cifra y mucho más al momento de analizarla. La deuda del Estado no funciona exactamente igual que el endeudamiento de los hogares; el endeudamiento público es una forma totalmente válida de obtener fondos y no representa en sí mismo nada negativo.
Las valoraciones positivas o negativas de la deuda dependen de la visión político-ideológica de quien la esté analizando, esto incluye a los economistas. Todos contamos con un conjunto de ideas y principios con los que tenemos mayor afinidad y a través de ellos analizamos incluso los datos más técnicos. Desde mi perspectiva, el problema más creciente de la deuda pública del país no está en el futuro. Claro, es importante tomar en cuenta la deuda que se le dejará a las futuras generaciones; pero lo más importante es si el país tiene la capacidad de pagarlas y a costa de qué pagaremos esa deuda.
El presupuesto 2020 contenía un total de $1 102.0 millones de pago de deuda (intereses y capital), lo que representa el 17 % del total de presupuesto de este año. Es decir que por cada 100 dólares que gastará el gobierno este año, 17 dólares serán destinados a pagar la deuda. Para ponerlo en perspectiva, en 2020 se destinan 16 de cada 100 dólares para el ramo de educación; es decir que se ocuparan más recursos en el pago de deuda que en la inversión en educación.
Esta situación que se ha consolidado a lo largo del tiempo es una responsabilidad compartida con otros gobiernos; no obstante, desde el año 2009 el pago de deuda representaba alrededor del 18 % del presupuesto anual del gobierno y en algunos años, como en 2019, llegó a representar hasta el 27 % de los gastos totales. Enfrentar este problema no es algo exclusivo del gobierno actual; lo que sí es responsabilidad única de este gobierno es asumir la situación y dar opciones claras de cómo pretende solucionarla.
Un gobierno en el que cerca del 20 % de sus ingresos anuales se destinan al pago de deuda tendrá dificultades en garantizarle la cobertura de derechos mínimos a su población, ni se diga aumentarlos. Cada dólar que pagamos de deuda es un dólar menos que el Estado destina para garantizar protección social; esta es una de las razones por las que el endeudamiento debe analizarse de forma cuidadosa y atendiendo a prioridades. El Estado debe endeudarse para construir los cimientos de un país con mayor riqueza, tanto social como financiera; es decir, el endeudamiento de hoy tiene que generar capacidad de pago y mayor bienestar social a futuro. Endeudarse para cubrir los gastos de funcionamiento normal del Estado es un despropósito.
Además de todo lo anterior, existe otra consecuencia financiera del endeudamiento. Quienes le prestan dinero a El Salvador analizan la capacidad financiera y política que tiene el país para cumplir sus pagos, mientras menos estables sean las finanzas públicas, más riesgoso ven al país y exigen más pago de interés para prestarnos dinero. Existen otras variables, incluso internacionales, en la determinación del interés que pagamos por endeudarnos, pero una de las más relevantes es el nivel de endeudamiento. Es de esta inquietud de dónde nació la Ley de Responsabilidad Fiscal, la cual es un acuerdo político que los inversionistas empujaron a fin de regular el manejo de la deuda y el gasto para asegurar que podremos pagar lo que debemos.
La comprensión de estos temas siempre ha sido difícilmente manejable por la mayoría de la población, no porque los temas sean complejos (todos los temas pueden serlo al estudiarlos a profundidad), sino por el poco interés que se ha tenido en transparentar a la población las decisiones, las consecuencias en el uso de los fondos públicos y el endeudamiento. Los temas fiscales, los que tienen que ver con el dinero de la población, son aún más elitistas y es en esta concentración de la verdad y el conocimiento en dónde se merma la democracia y la soberanía del pueblo.
En situaciones en que las personas en el poder pretenda contarnos una sola versión de la historia, en donde esa historia solo tenga buenos y malos; es nuestro deber dar un paso atrás y reflexionar, pedir cuentas, informarnos y cuestionar hasta a los que nos simpatizan.
