El documento que contiene el plan original del Gobierno de Nayib Bukele para iniciar las discusiones de reformas constitucionales sugiere la separación de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, reformar las elecciones de segundo grado y revisar el funcionamiento del sistema electoral, desde los ciclos electorales y los plazos de los mandatos hasta los sistemas de representación. Diseñado por la Vicepresidencia de la República, el plan también “sugiere” la revisión del referendo, plebiscito y revocatoria de mandato, figuras que no están contempladas en la Constitución salvadoreña.
El Faro tuvo acceso al plan de “Jornada de reflexión constitucional” en el que se detalla el plan de trabajo y el cronograma del proceso de discusión al que se pretende invitar a ex diputados de la Asamblea constituyente de 1983, negociadores de los Acuerdos de paz, representantes de universidades, organismos no gubernamentales y ex magistrados de la Sala de lo Constitucional, entre otros.
Confirmado por el propio vicepresidente Félix Ulloa, el documento se traza una meta: culminar el proceso de reformas en septiembre de 2021.El plan metodológico consta de seis etapas e incluye la conformación de “un grupo gestor”, una jornada de reflexión y la sistematización y divulgación de los resultados “a los sectores de la vida nacional a más tardar en el mes de diciembre de 2020”.
De acuerdo con la propuesta, “los sectores discutirán dichos trabajos en un período no mayor de seis meses. En el mes de Junio de 2021, se convocará al “Magno Congreso ciudadano para discutir las propuestas de los sectores”. El penúltimo paso, según el documento, es que las reformas se le presenten a Bukele en septiembre de 2021 para que sea él quien dé el visto bueno y lo presente ante la Asamblea Legislativa.
Esto significa, al menos en el papel, que de encontrar consensos las reformas serían aprobadas, en primera fase, en la legislatura 2021-2024, que según las encuestas contará con el partido de Bukele, Nuevas Ideas, como primera fuerza política. Su ratificación quedaría en manos de la Asamblea 2024-2027, con Bukele fuera del poder Ejecutivo.
“Hay que revisar el sistema”
En las discusiones diseñadas por la Vicepresidencia, uno de los principales debates busca hablar del tipo de democracia que debería practicarse en El Salvador. En la actualidad, la Constitución no contempla el referendo ni el plebiscito para la toma de decisiones importantes, vía consultas populares, en el Estado.
Según el documento, hay que “revisar el sistema electoral (autoridades electorales, ciclos electorales, plazos de los mandatos, plazos para las campañas electorales, sistemas de representación, cuerpo electoral), las instituciones de la democracia directa: referendo, plebiscito, iniciativas ciudadanas y revocatoria de mandato”.
Para ello proponen una “jornada de reflexión constitucional” en la que también se discutiría “una posible separación de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, para darle la autonomía que los tribunales constitucionales tienen en relación a las instancias máximas de las Cortes de Casación”.
El documento plantea que también “se debería aprobar una Ley de Procedimientos Constitucionales en la que se resuelvan tanto los tradicionales recursos de Amparo, Habeas Corpus e Inconstitucionalidad de las leyes, como los conflictos inter órganos, que incluya tanto a los tres órganos fundamentales del gobierno como a otras entidades de rango constitucional”.
A estos puntos se suman los indicados en un comunicado de la Secretaría de Prensa de la Presidencia. “Al promover una discusión y un debate sobre la Carta Magna también se abren escenarios favorables, como la revisión de cómo se eligen los funcionarios de segundo grado”, se lee en el comunicado del 10 de septiembre. Los cargos de segundo grado son los ocupados por los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, la Corte de Cuentas, titulares del Ministerio Público y Consejo Nacional de la Judicatura. Desde una reforma constitucional, se buscaría que la Asamblea Legislativa no tenga la incidencia actual sobre la elección de estos funcionarios. El documento de la Vicepresidencia aún no brinda luces sobre cuál sería la sugerencia para realizar estos nombramientos, ni cómo se garantizaría que lleguen perfiles ad hoc a dichas instancias.
La agenda incluye discusiones en mesas de trabajo que abordarían las reformas al sistema y a las “instituciones de la democracia directa: referendo, plebiscito, iniciativas ciudadanas y revocatoria de mandato”. En otra mesa “se sugiere revisar la vigencia, reformas o transformación de algunas instituciones y regímenes especiales como la Corte de Cuentas, el Ministerio Público, el régimen administrativo, gobiernos locales y gobernadores”. De acuerdo con el documento, dicha discusión debería ser en la perspectiva de “modernización y actualización con los avances de las ciencias administrativas”. En la cuarta mesa se discutiría sobre los procesos y procedimientos constitucionales. Ahí es donde se incluiría el debate sobre la posible separación de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
“Una ley de procedimientos constitucionales no requiere una reforma constitucional”, cuestiona la abogada Ruth Eleonora López. “Están buscando una manera diferente de resolver, entre otras cosas, los conflictos del Ejecutivo con la Asamblea, por ejemplo. Y la intervención que tengan otros órganos como lo tiene ahora la Sala de lo Constitucional con la controversia. En otras palabras, están tratando de limitar las facultades de la Sala de lo Constitucional. Las señales del gobierno durante este periodo han sido claras como para intuir lo que buscan”, opina López.
En sus primeros 15 meses en el Gobierno, Bukele ha protagonizado e impulsado un conflicto entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. El punto más álgido ocurrió el nueve de febrero de 2020, cuando irrumpió en la Asamblea Legislativa con militares armados para presionar por la votación de un préstamo para financiar su estrategia de seguridad pública. Dos meses más tarde, en abril, anunció que no acataría órdenes de la Sala de lo Constitucional. La razón: la Sala declaraba improcedentes varias de las medidas dictadas por el Ejecutivo por la emergencia por el coronavirus. “La Sala, en sumisión a las órdenes de sus financistas, intenta cruzar sus propias limitantes”, escribió en su twitter en el mes de abril.
En la controversia más reciente, Bukele ha cuestionado un fallo de la Sala que prohíbe al Gobierno la restricción de ingreso al país a los viajeros que no presenten pruebas PCR negativas de Covid 19 en el aeropuerto Óscar Arnulfo Romero. En respuesta, Bukele tuiteó el 17 de septiembre que las aerolíneas debían exigir dicha prueba a sus usuarios, de lo contrario 'nos veremos obligados a cerrar de nuevo el aeropuerto'. A la Sala, Bukele mandó este mensaje: 'Dejen de saltarse los procesos y trabajen sin atropellar nuestro Estado de derecho'.
Los gestores invitados por Ulloa
Félix Ulloa asegura que este documento metodológico es “una propuesta conceptual que se compartió con los abogados a los que se ha invitado”. En la propuesta se adjunta una lista tentativa de invitados. “Unos aceptaron, otros no”, sostiene. Luego agrega que “Fabio Castillo aceptó” y por ejemplo, “declinó Rodolfo Gonzáles”, quien había sido invitado por Castillo.
González, exmagistrado de la Sala de lo Constitucional (2009-2018), dijo a este periódico que rechazó la invitación debido a que no consideraba que la sociedad en general estuviera abrazando la idea de una reforma integral. Él hace hincapié en que no está en contra de que la constitución se reforme, siempre y cuando, esto parta de una amplia discusión ciudadana. “La necesidad de las reformas constitucionales no puede ser simplemente porque se le ocurre al Ejecutivo de turno”, sostiene el exmagistrado. ¿Hay un consenso social o el tema se saca para dar la impresión de parte del Ejecutivo que quiere refundar la república incluso haciendo cambios fundamentales en su legislación?”, cuestiona.
En la noche del 16 de septiembre, Fabio Castillo explicó en una entrevista televisada quienes serían, hasta la fecha, las personas encargadas de estudiar la constitución. 'El coordinador del equipo es el vicepresidente Felix Ulloa, Tony Durán, yo, y dentro del equipo de Félix estaría este muchacho joven que se llama Adolfo Muñoz'. El juez Juan Antonio Durán fue magistrado suplente de la CSJ entre junio de 2011 y junio de 2015. Por su parte, Adolfo Muñoz, trabaja como asesor jurídico de la vicepresidencia.
Si bien el documento inicial no brinda luces sobre quiénes podrían ser los integrantes del grupo gestor “el cual debería estar integrado por cinco miembros”, las declaraciones de Fabio Castillo ya brindan una idea. A la “jornada de reflexión” se invitaría a miembros de diversos sectores, entre estos diputados que formaron parte de la asamblea constituyente de 1983, fundadores del PCN, un fundador y exdirigente de Arena y negociadores de los Acuerdos de paz. Entre los nombres figuran Hugo Barrera, David Escobar Galindo, Dagoberto Gutiérrez y diputados como Nidia Díaz y el ex vicepresidente Francisco Merino.
El Faro consultó a Merino si aceptaría una invitación a repensar la constitución. “Cuando la reciba, con gusto le comentaré”, escribió el diputado pecenista a través de un mensaje de texto. Luego agregó: “no omito comentarle que con Félix somos compañeros de estudio en el Instituto Católico de Oriente y somos parte de la promoción 1968”.
Merino fue vicepresidente del país durante el gobierno de Alfredo Cristiani (1989-1994) y diputado de la Asamblea Constituyente entre 1982 y 1983). Ha sido, además, presidente de la Corte de Cuentas y desde mediados de los noventa una figura clave del PCN. En agosto del 2000, cuando ya tenía una curul en la Asamblea Legislativa, disparó a una patrulla e hirió de bala a una agente policial. Merino, entonces, fue detenido y entregado a su partido porque tenía fuero. Tras una solicitud de antejuicio de la Fiscalía, el PCN dio sus votos a Arena para que la dolarización del país se efectuara a cambio de salvarle el fuero. Merino ahora es uno de los diputados que más apoya expresa a Bukele desde las filas del PCN.
La jornada de reflexión está planificada para que dure un día. El plan es que durante la mañana se escuche una ponencia de seis personas que participaron en la asamblea constituyente de 1983.
Junto a Merino, figuran en la lista dos fundadores del PCN: Rafael Morán Castaneda y Hugo Roberto Carrillo Corleto; dos ex diputados del PDC: Antonio Guevara Lacayo y José Humberto Posada Sánchez y el exdirigente de Arena Hugo Barrera.
Barrera es empresario, fue diputado y dirigente de Arena y ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales en el gobierno de Antonio Saca. En 2019 renunció al partido. Asegura que de recibir una invitación, aceptaría porque es su deber “como ciudadano y constituyente”. Pero hace hincapié en que no está dispuesto a discutir una “nueva” constitución: “La constitución permite ser reformada. ¡Hablar de una ‘nueva’ constitución es inconstitucional! Estaría totalmente fuera de lugar y por supuesto yo no participaría en reuniones orientadas en ese sentido”, dijo a El Faro.
En la lista de invitados que busca la Vicepresidencia para esa primera jornada también están algunos de los negociadores de los Acuerdos de Paz. Entre estos la diputada efemelenista Nidia Díaz, a pesar de que el presidente de la República se encuentra en una afrenta pública y directa con el FMLN. Se intentó contactarla para esta publicación, pero no respondió llamadas ni mensajes de texto. A la lista se suman Dagoberto Gutierrez, Oscar Santamaría y David Escobar Galindo.
Consultas bajo sospecha
A la discusión que pretende generar el Gobierno también se invitarían a los diferentes poderes del Estado y organizaciones de la sociedad civil, de acuerdo con el plan metodológico trazado por la Vicepresidencia. Sin embargo, hasta la fecha ni el despacho de la Fiscalía de la República ni la Asamblea Legislativa han recibido invitación alguna.
El presidente de la Asamblea, Mario Ponce, no es tímido en reconocer que está en contra de que se realice este tipo de debate alrededor de la Constitución. “No hay ambiente propicio para una reforma constitucional. El ambiente está cargado de mucha ideología política y la Constitución no debe reformarse pensando en un proyecto político que acabe con el espíritu democrático”, dice.
Ponce no confía en las intenciones de estas reformas. “¿Cuál puede ser la intención de impulsar reformas? La Constitución no da trabajo, no da medicinas, tampoco da casas y autos. Las mejoras se buscan a través de perfeccionar las leyes y elegir mejores representantes”, sostiene.
La sospecha que despierta en Ponce esta revisión a la Constitución es que Nayib Bukele busque una reelección a través de este mecanismo . “Al contrario, debemos fortalecer la alternancia en el poder, pilar fundamental de un Estado Democrático, Repúblicano y de Derecho”, sostiene. “Lo que él quiere es perpetuarse en el poder”, dijo a TCS el 9 de septiembre la diputada Arenera Margarita Escobar.
La Constitución ya estipula en el artículo 248 que “no podrán reformarse en ningún caso los artículos de esta Constitución que se refieren a la forma y sistema de Gobierno, al territorio de la República y a la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República”.
El estado de alerta cuando se habla de estas reformas también es compartido por cinco de las siete organizaciones de sociedad civil que la Vicepresidencia pretende invitar a la jornada de reflexión sobre la Constitución. De acuerdo con El Mundo, el Centro de Estudios Jurídicos, la Fundación Democracia, Transparencia Justicia, Acción Ciudadana, FUNDE, FUSADES y el Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional se pronunciaron exigiendo que se respete la Constitución en lugar de reformarla.
René Hernández Valiente, ex magistrado de la Sala de lo Constitucional, declaró que a su juicio, la designación de Ulloa hecha por Bukele “contiene una absoluta inconstitucionalidad” ya que el único órgano que cuenta con iniciativa de ley para reformar la Constitución es la Asamblea Legislativa.
En un comunicado del 10 de septiembre, la Vicepresidencia aseguró que “no hay ninguna propuesta de reformar y cambiar el sistema político (republicano) del país, el sistema de Gobierno y mucho menos eliminar la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República”. Un día después, en conferencia de prensa, el vicepresidente Ulloa dijo que tendría que someterse a estudio toda la Constitución.
“No podemos seguir con una Constitución que fue creada hace 70 años, que tuvo ajustes en el 83 y otros en el 92 y luego otros remiendos”, alegó. “Esas reformas de parche distorsionan todo el sistema y la Constitución debe estar articulada”, aseguró. Cuando un periodista le preguntó cuáles serían las normas a someter a estudio, el vicepresidente aseguró que “todas, desde el preámbulo hasta el final”.
Ulloa resucita una vieja idea
La designación del vicepresidente Félix Ulloa como coordinador de un proceso de reformas constitucionales fue anunciada por el presidente Bukele el 24 de agosto, y formalizada en el Diario Oficial el 1 de septiembre. Sin embargo, la gesta reformista no es algo nuevo en la mente de Félix Ulloa. Ya en 1992, el Instituto de Estudios Jurídicos de El Salvador (IEJES) presentó una jornada con el tema “Una nueva constitución para un nuevo país”. Hasta 2018 Ulloa fungió como presidente de dicho instituto.
En 2012, en declaraciones a la revista Debate, Ulloa dijo que “El Salvador necesita una nueva constitución”, en un contexto en el que la Asamblea Legislativa liderada por el FMLN intentaba boicotear a la Sala de lo Constitucional, luego de que esta eliminara en 2011 la partida secreta, y que en 2012 declarara inconstitucional la elección como fiscal general de Ástor Escalante, entre otros fallos que sacudieron al sistema político. Apoyados por la Presidencia de Mauricio Funes, en 2011 la Asamblea incluso intentó quitar facultades a la Sala al aprobar el decreto 743, que ordenaba que todas los fallos del tribunal debían ser dados por unanimidad.
Ulloa entonces ya hacía un llamado a Funes para convocar una Asamblea Constituyente: “Él podría dejar como legado una nueva Constitución para un nuevo país”, decía entonces el abogado. En esos años, el ahora subdirector del IDHUCA, Manuel Escalante coincidía en que “la historia salvadoreña demuestra que es necesaria una profunda reforma constitucional que le establezca mejores o nuevos controles al poder público que ejercen los distintos órganos constitucionales”.
Ocho años después, Escalante considera que las reformas siguen siendo importantes, pero en el contexto actual también es importante señalar quién la está planteando y cómo se está poniendo el tema sobre la mesa.
“No veo ningún inconveniente en cuánto quién está impulsando la reflexión, siempre y cuando esa propuesta se tramite de acuerdo a la constitución”, asegura Escalante. El problema, dice, es que este proceso ha iniciado “desde el oscurantismo,con poca transparencia”. Él opina que “toda propuesta constitucional debe haber una discusión social previa. Son discusiones políticas sociales y no partidarias”.
Ulloa dice que habría preferido que el estudio sobre las reformas a la Constitución se realizara desde las sombras: “Yo no quería que se hiciera público porque es un trabajo que no requiere cámaras, no hay que comunicarlo porque hay que hacerlo sistemáticamente, de manera sostenida en debate cerrados porque son temas técnicos”, dijo ante los medios de comunicación que le consultaron por el tema en la mañana del 11 de septiembre. Horas más tarde, el vicepresidente dijo a El Faro que su frase fue descontextualizada. “Después de que pasaran las elecciones íbamos a debatir abiertamente para que no se contamine con la campaña electoral”, dijo ante las cámaras. Así, explicó que esperaba tener un debate abierto sobre este tema, hasta seis meses después de iniciado su estudio constitucional, en febrero de 2021.
La Constitución establece que los cambios a la carta magna deben ser aprobados en el curso de dos períodos legislativos. Una primera votación de mayoría simple (43 votos) y una segunda, en el período legislativo siguiente, por mayoría calificada (56 votos). En la legislatura que termina, el gobierno de Bukele no tiene la aritmética a su favor y necesitaría negociar con Arena o el FMLN para alcanzar mayoría simple. Según las encuestas, el partido Nuevas Ideas lidera en solitario las preferencias para las elecciones legislativas de 2021, y apunta a convertirse en el partido mayoritario en la próxima legislatura.
