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Así convirtió el movimiento antiminero su causa en un éxito

Hay muchas cosas en las que a El Salvador le cuesta ponerse de acuerdo a la hora de aprobar leyes, la minería no fue una de ellas. En 2017 se convirtió en el primer país a nivel mundial en prohibir todas las formas de minería metálica. El camino para la aprobación de la Ley de Minería, tomó un poco más de 10 años, pero su mayor obstáculo no lo representó la oposición entre los partidos políticos, sino una demanda millonaria contra el Estado salvadoreño. El apoyo de la Iglesia católica fue determinante para que los partidos de derecha volcaran su apoyo a esta iniciativa.

Rose J. Spalding

 
 

En 2017, El Salvador se convirtió en el primer país en adoptar una prohibición nacional de todas las formas de minería metálica. Este notable cambio en las políticas se produjo después de doce años de movilización antiminas. Mi estudio From the Streets to the Chamber: Social Movements and the Mining Ban in El Salvador, resalta los rasgos distintivos de esa campaña y analiza las formas en que esta movilización social se relaciona con instituciones formales y la formulación de políticas oficiales. Además, reúne dos campos de estudio que a menudo se mantienen separados en las ciencias sociales: el estudio de la política informal, no institucional, “a nivel de calle” de los movimientos sociales, y el estudio de la política formal e institucional y la formulación de políticas por parte de funcionarios gubernamentales. Utilizando técnicas de rastreo de procesos, el estudio mapea los vínculos directos, indirectos y mediados entre la movilización contra la minería y la adopción formal de la prohibición de la minería de parte de la Asamblea Legislativa.

El artículo se basa en 78 entrevistas con activistas, legisladores, funcionarios gubernamentales, líderes empresariales y equipos legales. Combina la información de las entrevistas con una variedad de fuentes de archivo, incluyendo documentos e informes legislativos, datos de opinión pública, documentos legales de la demanda por conflicto de inversión -presentado contra el gobierno salvadoreño por Pacific Rim Cayman-, y blogs e información de sitios web compilados por la Mesa Nacional Frente a la Minería Metálica. El análisis de este texto presta especial atención a las características y la toma de decisiones estratégicas de los organizadores antimineros, fisuras y realineamientos situacionales de la élite política, y el uso estratégico de diversas aperturas institucionales (puntos de conexión o docking points), algunas de las cuales fueron adaptadas a nuevos propósitos por los activistas del movimiento (movement entrepreneurs).

Esta investigación contribuye al estudio de los movimientos sociales por medio del análisis de las formas en que la estructura de la red interna de un movimiento social afecta su resiliencia y capacidad, y examina los vínculos entre la red del movimiento y las instituciones políticas formales, particularmente los partidos y los legisladores.

Una mujer protesta contra la minería metálica en la Asamblea Legislativa el 29 de marzo de 2017, día en el que se aprobó una ley que prohíbe la minería. Foto Marvin Recinos (AFP).
 
Una mujer protesta contra la minería metálica en la Asamblea Legislativa el 29 de marzo de 2017, día en el que se aprobó una ley que prohíbe la minería. Foto Marvin Recinos (AFP).

La capacidad de los movimientos sociales para influir en las políticas públicas depende de su alcance espacial (spatial reach, capacidad para conectarse a nivel local y nacional) y su amplitud (breadth, capacidad para vincularse con otros sectores). Además del tamaño y la escala del movimiento, la influencia también depende del carácter de los vínculos que mantienen unida a una alianza. Las redes de un movimiento pueden difundir información a través de grupos interconectados construidos sobre identidades comunes y experiencias compartidas (bonding techniques, técnicas de vinculación), o pueden extender el tejido conectivo vinculando sectores a través de divisiones sociales y políticas (bridging techniques, técnicas de puente). Los procesos de creación de puentes pueden ser particularmente importantes si un cambio de política duradero requiere la construcción de alianzas que trascienden la polarización partidista.

En este estudio identifico las formas en que las organizaciones antiminas salvadoreñas recurrieron tanto a las técnicas de vinculación como a puentes para expandir la red del movimiento para ganar mayor influencia. Entre 2005 y 2017, los salvadoreños que se oponían a la minería construyeron una red multisectorial que incorporó tanto a comunidades locales como a organizaciones a nivel nacional, y concertó el liderazgo de la Iglesia católica para expandir la coalición más allá de los parámetros partidistas convencionales. A través de un proceso de negociación y colaboración interna, este movimiento logró un alto grado de acuerdo sobre la interpretación de la problemática (frame alignment), sobre cómo explicar la relación entre la vulnerabilidad ambiental del país y la minería metálica, y sobre las políticas que debían adoptarse para responder al desafío.

El cruce de la frontera entre la movilización y el cambio de políticas requiere la identificación de puntos de conexión, o espacios donde los activistas pueden insertar demandas públicas en los mecanismos formales de revisión de políticas. En el caso salvadoreño, las instituciones que absorbieron las propuestas de política de la oposición a la minería fueron los partidos políticos, particularmente el FMLN.

El movimiento antiminería logró que el debate se introdujera en el período de sesiones de la Asamblea Legislativa en 2006. En esa ocasión entró en vigor una moratoria informal sobre las licencias mineras mientras el gobierno reevaluaba el impacto político y sus propias limitaciones regulatorias. Los opositores a la minería enfrentaron muchos desafíos en su intento de asegurar un cambio de política formal. La injerencia empresarial en el proceso político interno tuvo un impacto directo en sus actividades, ya que un acuerdo político de posguerra a favor de la apertura del mercado obstaculizó los esfuerzos del movimiento para prohibir la minería.

Una demanda internacional por conflicto de inversión contra el gobierno salvadoreño, presentada por Pacific Rim Cayman, en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) en Washington, D.C., fue una limitante adicional. Esta acción representaba la amenaza de que El Salvador tuviera que pagar $314 millones por negar permiso a la compañía para extraer oro de la mina que tenía planeado explotar en Cabañas.

Para explicar cómo cambió esta situación en 2017, mi estudio indaga la forma en que estos obstáculos se fueron superando lentamente hasta que se aprobó la prohibición a la minería metálica. En última instancia, tres procesos contribuyeron a la adopción de la nueva Ley de Minería de El Salvador. En primer lugar, la Mesa Nacional Frente a la Minería Metálica realizó una campaña de información y movilización focalizada en las comunidades donde se habían emitido licencias de exploración minera, logrando un descontento favorable de la opinión pública en contra de la minería. En segundo lugar, en 2016 se eliminó con éxito la presión externa cuando el CIADI resolvió a favor de El Salvador. Esto eliminó la sensación de vulnerabilidad nacional que había añadido urgencia a las deliberaciones. En tercer lugar, el movimiento antiminería reforzó su estructura de liderazgo, fortaleciendo mecanismos de puente para extender su alcance más allá de las alianzas partidistas y lograr una coalición amplia.

La UCA tomó la iniciativa en el desarrollo de un nuevo proyecto de ley para prohibir la minería, que prohibía la minería metálica tanto en la superficie como en el subsuelo, y estableció un plazo de dos años para dar término a las operaciones de extracción artesanal de oro. El arzobispo José Luis Escobar Alas acogió esta propuesta y, encabezando una delegación de autoridades católicas, presentó formalmente el anteproyecto de ley a la Asamblea. En cuestión de semanas, este documento fue revisado y aprobado, y finalmente obtuvo el apoyo unánime de los diputados. 

El análisis en mi artículo se basa en la literatura académica sobre los efectos de cascada social (social cascade effects) y puntos de inflexión (tipping points) legislativos para interpretar la decisión de diputados de diferentes partidos, incluidos Arena y PCN, de votar a favor de prohibir la minería.

Aunque en El Salvador siguen existiendo obstáculos importantes para el desarrollo sostenible y la protección ambiental, este artículo identifica un conjunto de interacciones iterativas entre alianzas de activistas y actores institucionales que contribuyeron con éxito al cambio de políticas. En suma, el artículo es un análisis de los ingredientes de un movimiento social que, en medio de las complejidades de la política salvadoreña, logró cambiar políticas públicas para mejor. Este ejemplo exitoso ofrece material de reflexión para activistas que buscan cambios tanto en políticas ambientales como sociales.


*Rose J. Spalding, es profesora de Ciencias Políticas en DePaul University, Chicago. Esta entrega de El Faro Académico se basa en su artículo “From the Streets to the Chamber: Social Movements and the Mining Ban in El Salvador,” European Review of Latin American and Caribbean Studies (ERLACS) #108 (July-December 2018): 47-74.


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