En una jornada que comenzó a las 6 pm del 23 de diciembre y que acabó a las 4 de la madrugada del miércoles 24, los diputados de Arena y FMLN arribaron a un acuerdo, que implica avalar un presupuesto para el año 2021 de $7,453 millones, un plan de gastos $1,027 millones mayor al del presupuesto 2020, pero con una distribución de partidas que afectó a cuentas de uso discrecional del Órgano Ejecutivo.
Una de las instituciones más afectadas con los recortes hechos por los diputados fue el Organismo de Inteligencia del Estado, que pierde el 93% de lo que el gobierno pretendía asignarle. El rubro de publicidad fue recortado a la mitad.
Mientras que el gobierno incrementaba sus recursos en 915 millones de dólares, reducía la asignación al Órgano Judicial por debajo de lo establecido en la Constitución e incluía un recorte de medio millón de dólares a instituciones responsables de auditar los gastos públicos como la Corte de Cuentas, el Tribunal de Ética gubernamental y el Instituto de Acceso a la información Pública.
La modificación más importantes fue reclasificar $264 millones de Casa Presidencial y 14 ministerios, que incluían cuentas de inversión pública cuyos detalles de ejecución no aparecen en los proyectos de presupuesto de cada cartera. Los diputados, a cambio, cedieron con los presupuestos de Educación y a Salud, los cuales fueron aprobados tal como los solicitó el Ejecutivo, con partidas que incluyen provisiones para comprar computadoras e insumos médicos.
El plan de gastos del próximo año no logra cubrirse con ingresos propios y requiere la suscripción de $1,179.7 millones de deuda. En marzo pasado, los diputados aprobaron un paquete de emergencia de préstamos para enfrentar la pandemia por 2,000 millones de dólares, de los cuales quedaron fondos que no fueron incorporados en el presupuesto de este año y de esa fuente de financiamiento los diputados acordaron usar 1,041 millones para el presupuesto 2021. Los 138.7 millones restantes podrán ser cubiertos con préstamos nuevos con organismos internacionales como el BCIE, BID o Banco Mundial.
Pero las decisiones del Órgano Legislativo no fueron del agrado del presidente Nayib Bukele, quien ha dejado claro que no está dispuesto a permitir que los diputados modifiquen su proyecto de presupuesto y anunció en redes sociales que él y su gabinete económico tuvieron que “ponerse creativos”, para hacer cumplir su voluntad. La estrategia se basa en la confianza del mandatario en que las elecciones de febrero de 2021 le permitan tener el control total del parlamento. Todas las encuestas de intención de voto hechas hasta el momento le dan la razón.
El 28 de diciembre, Bukele dijo que su gobierno no iba a aceptar lo aprobado por la Asamblea y que solo iba a sancionar algunos de los decretos aprobados. “Si superan el veto, tendrán que ganar la controversia en la Sala de lo Constitucional y si la ganan, no van a recibir nuestra solicitud de asignación de fondos”, dijo. El mandatario anunció que van a esperar que asuma la nueva Asamblea, que espera esté controlada por su partido, Nuevas Ideas, para modificar el presupuesto, pero sugirió que los primeros meses no van a cumplir lo que dice la ley: “para que no se detengan las obras, invertiremos lo que nos destinaron para el año, en 4 meses”. El ministro de Obras Públicas, Romeo Herrera, confirmó que para él lo dicho por el presidente en Twitter es una orden que va a cumplir: “vamos a utilizar el presupuesto de todo el año en cuatro meses y luego a la nueva Asamblea Legislativa le pediremos los recursos necesarios para ejecutar obras de beneficio para el país”, dijo.
Entre las asignaciones del Órgano Ejecutivo recortadas, los diputados le quitaron el 50% del presupuesto solicitado a la Presidencia de la República, cuyo presupuesto cayó de 101 millones a 51. El Organismo de Inteligencia del Estado (OIE) sufrió un recorte del 93%: de los 16.3 millones solicitados por el gobierno, los diputados le asignaron 1.2 millones. También recortaron $27 millones de Hacienda ($6 millones son de Fopromid); $27.6 millones de compras del ejército; $15 millones de Relaciones Exteriores y $43 millones de ANDA, Economía, Indes, Gobernación y Seguridad. También recortaron $25.6 millones de “consultorías” que tenían asignados el Registros Nacional de Personas Naturales (RNPN), el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), Hacienda, y 13 instituciones más.
Uno de los rubros que sufrieron mayor recorte es el de publicidad: el Ejecutivo aspiraba a contar con una partida de 14 millones, distribuida entre Presidencia de la República y otras instituciones del Ejecutivo, pero la Asamblea recortó la mitad de los fondos. Los recortes para propaganda gubernamental se distribuyeron así: Presidencia de la República perdió $2,933,065; Corporación Salvadoreña de Turismo, $1,241,758; Hacienda, $1,044,040; la Lotería Nacional de Beneficencia, $678,650; la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma, $610,600; la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa, $553,115; Seguridad, $489,550; Obras Públicas, $150,000; el Centro Internacional de Ferias y Convenciones, $114,000 y la Superintendencia General de Electricidad y Comunicaciones, $93,650.
Los diputados también recortaron los fondos programados para “consultorías”, con lo que esperan ahorrar $25.6 millones. Entre las instituciones que más fondos tenían asignados para este tipo de gasto está el Registro Nacional de Persona Naturales, $6,301,695; el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, $4,000,000; CEL, $2,940,600; ANDA, $2,788,790 y Seguridad, $1,799,090. La Asamblea, además, prohibió las plazas “ad-honorem”, un mecanismo que permite a ministros, viceministros y titulares de instituciones públicas contar con dos contratos y cobrar más de lo que permite la Ley de Salarios.
Las cajas negras del presupuesto
En la práctica, la Ley de Presupuesto es un revés para la administración de Nayib Bukele, que reclamaba en el Proyecto de Presupuesto 2021 un incremento de 915 millones de dólares para el Ejecutivo. La mitad de ese incremento ($455 millones) estaba clasificado en el 'rubro 61 inversiones en activo fijo', una de las categorías para clasificar gastos relacionados a inversión pública, pero los diputados argumentaron que no era prudente aumentar en $264 millones esa partida de la que no había detalles sobre su ejecución y también consideraron que era atinado que inversión pública tuviera un crecimiento proporcional a las asignaciones ejecutadas en años anteriores.
“Se reduce de todas las instituciones del sector público no financiero un monto de $264 millones de inversión pública, exceptuando Salud, Educación, Fodes y UES”, dice el decreto del Presupuesto 2021.
Dos fuentes de Arena y del FMLN que conocieron las discusiones preliminares a la lectura del dictamen del presupuesto 2021, dijeron a El Faro que era ilógico que el gobierno propusiera un aumento en inversión pública tan grande de 2020 a 2021, porque el Ejecutivo nunca ha tenido la capacidad de ejecutar el 100% de lo presupuestado en el “rubro 61 inversiones en activo fijo”. En 2020, el Ejecutivo tenía una asignación de 215.35 millones en ese rubro y para el Presupuesto 2021 pedía 670.8 millones: un incremento de $455 millones. “Es obvio que ahí había un bolsón que querían ocupar para otra cosa y que había que recortar. El Ejecutivo no tiene la capacidad de ejecutar ese monto”, dijo la fuente del partido ARENA, que prefirió no ser citada.
Un informe público de Hacienda muestra que, hasta diciembre de 2020, el gobierno sólo había ejecutado el 18% de lo presupuestado este año en el rubro 61.
Algunas carteras incluían incrementos de fondos sin detallar objetivos de la inversión, descripción de las obras y lugares donde iban a ser ejecutadas, entre ellas Vivienda (42 millones), Obras Públicas (82 millones), Seguridad (20.3 millones), Gobernación (11.4 millones), Medio Ambiente (10 millones), Turismo (7.8 millones), Desarrollo Local (7 millones) y Presidencia de la República (5.5 millones). Entre las instituciones que no sufrieron recortes en inversión pública, están Educación que recibió un incremento de 190 millones para complementar una partida creada para comprar computadoras y Salud con un incremento de 68 millones de dólares.
Salud ha asignado 60 millones de dólares para financiar el funcionamiento del Hospital El Salvador, aún en proceso de construcción, en el Centro Internacional de Ferias y Convenciones (Cifco), y Educación incluye el “Proyecto para el Desarrollo de la Continuidad Educativa”, por 219 millones de dólares, para dotar de computadoras a estudiantes de educación básica y capacitaciones para docentes en el manejo de este equipo.
Presupuestos inconstitucionales
La Asamblea aprobó un presupuesto que de entrada fue presentado de manera incompleta por el Ejecutivo. El Proyecto de Presupuesto, presentado por el ministro Alejandro Zelaya, contradice la Ley de Responsabilidad Fiscal y la Constitución.
El gobierno asignó el 5% de los ingresos corrientes al Órgano Judicial, que incluye a la Corte Suprema de Justicia (CSJ), a pesar de que la Constitución establece que es el 6% de los ingresos corrientes el techo mínimo. El Proyecto de Presupuesto tampoco incluía los recursos completos para transferir el Fodes a las municipalidades y para pagar las prestaciones de los excombatientes.
En la Ley de Presupuesto, la Asamblea corrigió algunos presupuestos, incrementando, por ejemplo, 51 millones a las asignaciones de la CSJ, con lo que llega a $341 millones, el techo mínimo establecido por la Constitución. También aumentaron en 100 millones el Fodes para cumplir con los compromisos con las municipalidades, que se suman a los 454 millones incluidos en el Proyecto de Presupuesto, para cumplir con la entrega del 10% de los ingresos corrientes a las alcaldías. También incrementaron en 60 millones una partida de transferencias para cumplir con los compromisos de la Ley de Prestaciones Sociales de los Veteranos Militares y excombatientes de la guerrilla, y dichos fondos se suman a los 52.8 millones que ya estaban en el presupuesto.
A pesar de las correcciones, el Presupuesto 2021 sigue incompleto ya que no cuenta con dos de los documentos más importantes: la declaración jurada del ministro de Hacienda y el Marco Fiscal de Mediano y Largo, que exige la Ley de Responsabilidad Fiscal. El ministro Zelaya se negó a firmar el primer documento con el que, bajo juramento, certifica que el Presupuesto General del Estado contiene información veraz e íntegra sobre la estimación de todos los ingresos y de todos los gastos que van a llevarse a cabo. “En el caso que se incumpla el límite de gastos, el exceso será considerado como un gasto no autorizado en el Presupuesto, y será sancionado conforme al marco legal establecido”, dice el artículo 28 de la Ley. Mentir en esta declaración jurada merece una interpelación y un recomendable de destitución, además de responsabilidades administrativas y patrimoniales. El marco fiscal es el mapa y hoja de ruta del gobierno, que no solo retrata la situación fiscal actual sino que traza metas a cumplir durante el quinquenio.
Pero la Asamblea cedió en algunos puntos: por ejemplo, aprobó una de las peticiones del presidente Bukele relacionada a salarios. El Proyecto y la Ley aumentan en más de 200 millones las remuneraciones del Órgano Ejecutivo y con esos recursos el gobierno va a crear más de 3 mil plazas. Dos tercios de esas contrataciones son para reclutar policías.
En 2020, la Ley de Salarios del Ramo de Seguridad incluye 27,228 plazas para personal de seguridad, pero el próximo año esas plazas ascienden a 29,326. Esa modificación refleja la intención de crear 2,098 plazas para policías.
La comparación entre la estructura de salarios de Presidencia de la República y 16 ministerios de 2020 y 2021 permite identificar que esta administración alista un esquema para el próximo año con el que podrá de manera flexible decidir despidos y contratación de personal. En el Presupuesto 2021, el gobierno pide permiso a los diputados para suprimir 645 plazas (451 por Ley de Salarios y 58 por contrato) y una licencia para crear 3,889 plazas (1,902 por Ley de Salarios y 1,844 por contrato). Es el mismo mecanismo que usó el Ejecutivo en el presupuesto 2020 para despedir y contratar a personal.
Recorte del 93% de los gastos de la OIE
Arena y FMLN acordaron recortar en un 93% los gastos de “Inteligencia del Estado” de Presidencia de la República. Bukele había pedido 17.5 millones para la unidad presupuestaria que financia el funcionamiento del Estado Mayor Presidencial, del OIE y del protocolo del estado, pero la Asamblea sólo aprobó una asignación de 1.2 millones de dólares. Este punto es una novedad irónica, porque ni Arena ni el FMLN se atrevieron a recortar fondos a los gastos de inteligencia cuando estuvieron en el Ejecutivo.
De hecho, del 1 de enero de 1994 al 1 de junio de 2019, cuatro gobiernos de Arena (Alfredo Cristiani, Calderón Sol, Francisco Flores y Antonio Saca) y dos del FMLN (Mauricio Funes y Salvador Sánchez Cerén) ocuparon 1,044 millones de dólares de Presidencia de la República para gastos reservados como sinónimo de “gastos de inteligencia” y ocuparon el argumento de la seguridad nacional para nunca rendir cuentas de su uso. Por el manejo opaco y discrecional de esos gastos secretos, hay procesos judiciales por corrupción contra el presidente Antonio Saca, condenado a 10 años de prisión por peculado y lavado de dinero en el manejo de $301 millones y un proceso judicial también por peculado y lavado de dinero por $351 millones contra el presidente Mauricio Funes, prófugo y exiliado en Nicaragua.
A pesar de que Nayib Bukele prometió en el “Plan Cuscatlán” (su programa de gobierno) la eliminación de la partida secreta también ha ocupado gastos reservados. En septiembre de 2019, El Faro reveló que en sus primeros dos meses al frente de la presidencia su gobierno ya había usado 2 millones de dólares de esta billetera secreta y los últimos reportes de movimientos de cuenta, que su gobierno divulgó por Ley de Acceso a la Información, mostraban que del 1 de junio al 13 de noviembre el gobierno había usado 7.3 millones de dólares de la partida de gastos reservados. A partir de ese mes, el gobierno usa una interpretación de una reforma al Reglamento del Órgano Ejecutivo, del 2 de junio de 2019, para no divulgar a cuánto ascienden los gastos ejecutados relacionados al OIE.
El OIE es dirigido actualmente por Peter Dumas Santamaria. Lo último que se sabe es que en el Presupuesto 2020 el OIE ocupa 12 millones (de 17.5 millones) de “Inteligencia del Estado”, la unidad presupuestaria de Casa Presidencial, que agrupa este tipo de gastos. A nombre del gobierno de El Salvador, Santamaría ha suscrito contratos de consultoría con firmas de lobby y relaciones públicas radicadas en Estados Unidos, primero, para manejar sus relaciones con la administración de Donald Trump a través de Sonoran Policy Group LLC, pero semanas antes de las elecciones de 2020, ganadas por Joe Biden, contrataron a la empresa Rational PR LLC -un contrato de $390,000- para manejar sus relaciones con los demócratas, según documentos públicos del Departamento de Justicia de Estados Unidos. El cliente en los contratos es “State Intelligence Agency” y la persona que los suscribe es “Peter Dumas”.
Los recortes por más de 50 millones de dólares a Presidencia hicieron retroceder a esta institución a 2007 cuando solo contaba con siete oficinas (cuando solo existía la secretaría técnica y la de comunicaciones).
La semana que tomó posesión Bukele en 2019 desintegró las secretaría de Inclusión Social, Técnica, Gobernabilidad y Transparencia y procedió a despedir personal, sin embargo mantuvo el mismo techo presupuestario de poco más de $100 millones. En la Ley de Presupuesto, Presidencia, que en 2020 cuenta con 13 oficinas, tuvo un recorte de la mitad de sus recursos programados para el próximo año: de 101 millones (en el proyecto de Presupuesto) pasa a 51 millones de dólares.
Los recortes incluyen $16.5 (de $17.5) millones de “Inteligencia del Estado”, bajo responsabilidad de Peter Dumas; $16.3 (de $26.5) millones de administración general, bajo la responsabilidad del secretario privado, Ernesto Castro; $5.5 (de $6.5) millones de la secretaría de innovación, de Vladimir Handal; $1 (de $2.2) millones de la secretaría de prensa de Ernesto Sanabria; $3 millones de gastos de funcionamiento, distribuidos entre varias oficinas; $4.8 (de $8.8 millones) de la secretaría de comunicaciones, de Sofía Medina. Los diputados también recortaron $2.93 millones a los gastos de publicidad de Presidencia de la República.
La Ley de Presupuesto también prohibió una práctica de este gobierno que fue utilizada por los gobierno del FMLN: la creación de contratos “ad-honorem” para titulares de instituciones públicas para cobrar el doble de lo permitido por la Ley de Salarios. En junio, El Faro reveló que el segundo gobierno del FMLN concedió al ministro de Hacienda, Nelson Fuentes, un contrato de asesor que le permitía ganar más del doble de lo que ganaría con un contrato de ministro, a través de un nombramiento “ad-honorem” y luego se supo que Bukele le mantuvo el otro salario a Nelson Fuentes. La Prensa Gráfica reveló que en 16 meses tres ministros y seis viceministros han cobrado $462,456 más de lo permitido por la Ley de Salarios gracias a este mecanismo que fue normalizado durante la administración de Nayib Bukele, pero ahora esta práctica está prohibida.
'Prohíbase las plazas ad honorem en la administración pública por la modalidad de Ley de Salarios, contrato o bajo cualquier título o modalidad, no pudiendo ningún funcionario o empleado público ostentar ese tipo de plazas', dice el artículo 4 que acompaña la Ley de Presupuesto. El artículo es enfático en su propósito prohibir que los funcionarios o empleados públicos cobren más de lo que dice la Ley de Salarios. 'Asimismo, ningún funcionario o empleado público podrá ejercer dos o más plazas ni recibir dos o más sueldos o salarios por Ley de Salarios con cargo al Presupuesto General del Estado'.
Más recursos y más instituciones de control
Como 1,041 millones de dólares en préstamos provienen de un fondo de 2,000 millones creado en marzo para mitigar los efectos de la pandemia, Arena y FMLN acordaron que el comité de veeduría, el que fue nombrado a inicios de julio para vigilar la ejecución de fondos provenientes de préstamos, tenga facultades para exigir rendición de cuentas sobre el uso de estos fondos. En este comité hay un representante de la Fundación para el Desarrollo, uno del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, uno de la Universidad Francisco Gavidia, uno de la Universidad de El Salvador y un representante de las gremiales de contadores públicos.
Este comité de veeduría es el segundo que fue nombrado por la Asamblea Legislativa. El primero fue creado en marzo pasado con funciones de asignación y fiscalización de uso de fondos públicos. Pero tras un boicot del Ejecutivo, representantes de la Universidad Centroamericana José Siméon Cañas, de la Escuela Superior de Economía y Negocios, de la Cámara de Comercio, de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social y la Asociación Nacional de la Empresa Privada renunciaron. Los diputados reformaron las funciones del comité, que ahora solo tiene la facultad de exigir documentos al Ejecutivo sobre cómo ocupa los 2,000 millones de dólares autorizados en el marco de la pandemia. Cuatro meses después, este segundo comité no ha concluido informes sobre cómo han sido ocupados los primeros desembolsos de préstamos con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el Banco Mundial y con el Banco Interamericano de Desarrollo.
Los diputados han limitado una de las partidas más opacas y discrecionales del Ejecutivo: el Fondo de Mitigación y Prevención de Desastres (Fopromid). Zelaya solicitó $10 millones de dólares para esta partida del Ministerio de Hacienda, pero la Asamblea sólo aprobó los $4 millones que establece la Ley de ese fondo. Hasta septiembre de 2020, el Ejecutivo ha usado $790 millones de dólares a través del Fopromid y ha bloqueado el trabajo de auditores de la Corte de Cuentas que llevan a cabo 11 auditorías relacionados a gastos de la pandemia.
El Ejecutivo pidió recortar $562,719 al presupuesto de la Corte de Cuentas, pero la Asamblea aprobó, en su lugar, un incremento de $5 millones de dólares. No es la única institución de control a la que el Ejecutivo intentó recortar asignaciones, el Tribunal de Ética llevaba un recorte de $68 mil dólares, pero la Asamblea aprobó un incremento de $500 mil. A la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, Bukele quería recortarle $265,986, pero la Asamblea aprobó un refuerzo de $5 millones de dólares. La PGR llevaba un recorte de $592,426, pero en la Ley tuvo un incremento de $5 millones. En año electoral, el proyecto tenía un recorte de $419,624 para el Tribunal Supremo Electoral, pero al final fue aprobado un incremento de $5 millones para “cubrir los gastos de bioseguridad del próximo proceso electoral de febrero de 2021”.
La única variación significativa a las asignaciones de las instituciones de control está en la Fiscalía. Mientras que el Ejecutivo ofrecía un incremento de $12 millones, la Asamblea terminó aprobando solo $7 millones de dólares.
