A finales de 2014, Ricardo Zúñiga se convirtió temporalmente en una celebridad. Sumaba 20 años de carrera diplomática y llevaba dos en el Consejo de Seguridad Nacional como principal asesor de Obama para América Latina. No era un desconocido, pero tampoco ocupaba portadas de periódicos. Hasta que se supo que aquel hombre de 44 años, cara redonda, gafas y aspecto apacible había negociado con Cuba en secreto, durante año y medio, para canjear al contratista Alan Gross, cinco años preso en la isla, y reabrir las relaciones diplomáticas entre Washington y La Habana.
En las semanas siguientes protagonizó artículos e imágenes en una veintena de periódicos y canales de televisión, en los que se detallaron reuniones clandestinas en Canadá y El Vaticano, mensajes ocultos y momentos críticos -la salud de Gross era frágil y amenazó con suicidarse en un momento de la espera- hasta la culminación del pacto histórico. Pero cuando ocho meses después, en agosto de 2015, el entonces Secretario de Estado John Kerry izó por fin la bandera estadounidense en la embajada junto al malecón, Zúñiga se había esfumado. Por decisión propia era desde el mes de julio cónsul general en la embajada de Sao Paulo, en Brasil.
“No dudo que Ricardo agradeció algunos de los halagos que recibió tras el anuncio de la apertura de relaciones con Cuba; trabajó muy duro para lograrlo”, dice Nick Zimmerman, que trabajó para él en la Casa Blanca y ahora dirige foros globales en la Universidad de Columbia. “Pero no creo que lo disfrutara particularmente. Ha pasado la mayor parte de su carrera alejado de los focos”.
Ahora vuelve a ellos. El Secretario de Estado, Antony Blinken, le nombró este lunes 22 enviado especial para el Triángulo Norte, aunque el Departamento de Estado ha adelantado que su trabajo incluirá también a México en ciertos momentos. Será el cerebro del diseño final y la ejecución de la prometida política de Joe Biden para Centroamérica o parte de ella. Una estrategia que, sobre el papel, incluye 4,000 millones de dólares en ayudas, que en teoría tiene un enfoque de largo plazo y que el Departamento de Estado dice que busca impulsar el desarrollo democrático en el istmo por principio de cooperación y no solo como solución efectiva a los grandes flujos migratorios.
Un juego de equilibrios en el que Zúñiga tendrá que esquivar, además de los problemas de corrupción y autoritarismo de los gobiernos centroamericanos, el bloqueo republicano en el Senado estadounidense. El hecho de que en el campo de acción de Zúñiga vaya a estar México pero no se incluya de partida la Nicaragua de Daniel Ortega indica hasta qué punto la tensión interna por la acumulación de centroamericanos en frontera arrastra voluntades y condicionará su trabajo.
Zúñiga tiene fama de discreto, amable y eficaz. Nació en Tegucigalpa en 1970, de madre estadounidense y padre hondureño, y creció en Estados Unidos desde los cuatro años. Es completamente bilingüe. Está casado y tiene dos hijas. Uno de sus abuelos fue Ricardo Zuñiga Augustinus, un veterano político del Partido Nacional, cercano a los gobiernos militares y que llegó a ser candidato a la Presidencia de Honduras en los 80.
Quienes han trabajado a sus órdenes destacan su apertura a escuchar y su capacidad para no perder de vista el contexto general de los problemas. “Ricardo es uno de los diplomáticos de más talento que tiene el servicio exterior”, elogia Zimmerman. “No solo es increíblemente inteligente, es además raro encontrar un líder que tenga como él pensamiento estratégico a alto nivel y al mismo tiempo tenga muy claros los pequeños pasos necesarios para conseguir un resultado”.
Lo atribuye a que Zúñiga ha trabajado a lo largo de su carrera en todos los niveles del Gobierno. Tras estudiar en la universidad de Virginia, su primer destino fue, con 24 años, como oficial consular en Matamoros, en la frontera de México. Luego pasó por las embajadas en Brasilia y Madrid, y por la oficina de intereses en Cuba antes de regresar a Washington.
Annie Pforzheimer, diplomática retirada después de 30 años de carrera que incluyeron dos como agregada política en El Salvador entre 2003 y 2005, coincide: “Centroamérica tiene suerte con el nombramiento de Ricardo”, dice. “Le importa la región y conoce el Gobierno de Estados Unidos mejor que nadie, no solo cómo funciona, sino a las personas que ahora están al frente. Confían totalmente en él”.
La actual Casa Blanca confía en Zúñiga por su trayectoria y porque su otra gran misión como asesor senior en el segundo Gobierno de Barack Obama fue diseñar el Plan “Alianza estratégica para la prosperidad del Triángulo Norte de la América Central”, con el que Estados Unidos respondió en 2014 a la crisis de los niños migrantes.
La tarea la encabezó directamente el entonces vicepresidente Biden y en ella también participó Roberta Jacobson, entonces secretaria de Estado adjunta para el Hemisferio Occidental y ahora coordinadora de asuntos fronterizos en el Consejo Nacional de Seguridad. Con ellos viajó Zúñiga por toda la región y tuvo reuniones con los presidentes centroamericanos en aquel momento.
Pforzheimer formó parte de ese equipo. Fue la responsable de aterrizar al detalle la estrategia regional y supervisar su implementación. Asegura que la crisis de los menores no acompañados solo precipitó algo que Zúñiga ya estaba gestando: “Cuando me incorporé al equipo en agosto de 2014, Ricardo ya estaba en el proceso de elaborar una nueva estrategia para Centroamérica”, dice. “La emergencia solo aceleró algo que ya estaba en la mesa”.
Según ella, tanto Zúñiga como Biden coincidían ya entonces en la necesidad de exigir a los países centroamericanos, a cambio de ayuda, compromisos específicos en la lucha contra la corrupción, un principio que se ha reforzado con la llegada de Biden a la Presidencia. Aquella experiencia y sus escasos resultados, especialmente después de que la administración Trump redujera su política para la región a absurdos acuerdos de tercer país seguro, llevaron a Biden a redoblar la apuesta y convertir Centroamérica en una prioridad de su política exterior.
Arquitecto de la nueva estrategia
Una persona que ha trabajado de cerca con Zúñiga asegura que, después de la negociación con Cuba, el diplomático aceptó volver a Brasil para alejarse momentáneamente del ruido de Washington. Pero la llegada de Donald Trump al poder y la reversión drástica de las políticas en las que él había trabajado le llevaron más allá, a una especie de autoexilio en el que se dedicó a la investigación en el Wilson Center, un prestigioso tanque de pensamiento.
“La polarización en Estados Unidos y la politización que Trump hizo del Departamento de Estado le afectaron no solo a él sino a muchos funcionarios de carrera”, opina Zimmerman, que había trabajado en la campaña de Obama en 2008 y sí era un nombramiento político: “En el caso de Ricardo, nunca supe si es republicano o demócrata”, sentencia. Annie Pforzheimer coincide en que Zúñiga se ha mantenido siempre al margen de la política partidaria: “Solo así puedes tener una carrera diplomática de tres décadas con diferentes administraciones”, dice.
Aun así, varias fuentes cercanas a Zúñiga aseguran que, si Trump hubiera logrado la reelección en noviembre, él habría dado por cerrada su carrera diplomática y abandonado definitivamente el Departamento de Estado.
La victoria de Biden, por el contrario, le dio una influencia inmediata: ha formado un peculiar tridente con el actual director para el Hemisferio Occidental del Consejo Nacional de Seguridad y asesor principal de Biden para Latinoamérica, Juan S. González, y con Dan Restrepo, que ocupó esa misma posición antes que Zúñiga y, aunque no ostenta posición formal en la administración Biden, se ha convertido en un vocero no oficial de esta Casa Blanca.
Hace dos semanas, Restrepo publicó un artículo en Foreign Affairs titulado “Los centroamericanos huyen de gobiernos deficientes”, en el que atacaba una vez más la corrupción de los gobiernos del Triángulo Norte. Dos días después, Juan S. González lo posteó en su cuenta personal de twitter diciendo: “listen to the man”, que en tono se traduciría como “escuchen al que sabe”. Una fuente cercana a Ricardo Zúñiga asegura que ese artículo de Restrepo era en buena medida la voz del ahora enviado especial, y que de hecho el texto había pasado por su aprobación previa.
El sello de Zúñiga está en muchos de los mensajes que la Casa Blanca ha enviado en los últimos meses hacia Centroamérica. En su calidad de investigador del Wilson Center ha mantenido desde noviembre comunicación permanente con el entorno de Biden y tuvo reuniones con funcionarios de USAID, la Oficina Antinarcóticos y de Aplicación de la Ley (INL) o el mismo Departamento de Estado. Sabía además desde diciembre que era cuestión de meses su entrada en la administración.
En esas reuniones, Zúñiga compartió sus puntos de vista sobre política exterior, pero sobre todo las conclusiones de un análisis de 188 páginas sobre la ayuda de Estados Unidos al Triángulo Norte de Centroamérica entre los años 2014 y 2019, fruto de su año y medio de licencia en el Departamento de Estado. El documento, que se presentó formalmente en diciembre de 2020, identifica errores en la política histórica y reciente de Estados Unidos hacia Centroamérica, y termina siendo un borrador de la nueva estrategia de Biden hacia el istmo.
Eric Olson, director adjunto del programa latinoamericano del Wilson Center, encabezó junto a Zúñiga el estudio y vincula directamente el informe con la forma en que la administración Biden está tratando a los presidentes centroamericanos: “Hace siete años viste a Biden hablando con Juan Orlando Hernández, Mauricio Funes u Otto Pérez Molina como si fueran socios en la construcción de las democracias en la región”, dice. “Ahora sabemos que no lo eran. En el informe, Ricardo y yo concluimos que el sistema ha sido dinamitado a propósito desde dentro, por una clase política sin compromiso democrático y una élite económica que defiende sus propios intereses. No se pensó así en aquel momento y vemos las consecuencias. Por eso ahora Juan González y Restrepo son tan firmes, y aún no han saludado a Bukele o a Juan Orlando”.
El estudio de Zúñiga y Olson identifica la necesidad de que Estados Unidos priorice el carácter democrático de los gobiernos frente a otros indicadores de éxito, recomienda a las agencias de cooperación concentrar esfuerzos en un número menor de objetivos atados a indicadores claros de resultado, y enfatiza la importancia de que Estados Unidos refuerce a los actores locales de sociedad civil o instituciones del Estado que defiendan la transparencia y luchen contra la corrupción.
Todas son ideas que se han escuchado recientemente en boca de los principales funcionarios de la Casa Blanca.
Otra de las conclusiones del estudio es que la estrategia de Estados Unidos hacia Centroamérica debe tener como base un compromiso bipartidista y de largo plazo. “Estados Unidos no puede relacionarse con Centroamérica solo desde la emergencia, como ha sucedido desde el periodo de Reagan”, resume Olson, “Hemos tratado a la región como una constante sucesión de crisis temporales”.
El nuevo enviado especial toma posesión en medio de una crisis más. La presión que el partido republicano y los medios de comunicación están poniendo sobre Biden para que resuelva de inmediato el relativo incremento de migrantes que llegan estas semanas a la frontera con México complica los acuerdos de fondo y ha llevado a la Casa Blanca a la medida desesperada de invertir entre el domingo 21 y el lunes 22 en la colocación de 17,118 anuncios de radio en decenas de emisoras de El Salvador, Guatemala, Honduras y Brasil, en español, portugués y seis idiomas indígenas, con un único mensaje: “la frontera está cerrada”.
“Ricardo no va a poder evitar la crisis del momento, que es migratoria”, admite Olson, “pero su propósito final, en su nuevo cargo, es la articulación de una política de largo plazo para Centroamérica”.
Aunque Zúñiga tendrá línea directa con Juan S. González, el hecho de que el enviado para el Triángulo Norte dependa orgánicamente del Departamento de Estado y no sea nombrado formalmente por Biden quiere enviar el mensaje de que la estrategia para la región se mantendrá -habrá que verlo- con independencia de quién habite la Casa Blanca. Dos fuentes aseguran que por esa misma razón, y para alejarse del estilo de Trump y experiencias como la del ex embajador Ron Johnson, cuya complicidad personal con Nayib Bukele se confundió con las políticas de Estado, Biden pretende designar para El Salvador y Honduras a embajadores de carrera.
“Ricardo va a tener peso en esa selección”, dice alguien que ha trabajado con él los últimos meses. “Ya tiene en mente algunos nombres”.
En busca de socios
“Reforzar la gobernanza requiere aliados”, dijo Zúñiga el pasado 17 de febrero durante un evento sobre la política de Biden hacia Centroamérica, organizado por Diálogo Interamericano. Su trabajo, además de coordinar con sus embajadas todos los esfuerzos diplomáticos de Estados Unidos en la región, va a ser encontrar esos aliados, pese a que la Casa Blanca ha dejado claro en los últimos dos meses, en la línea de lo señalado por Olson, que su relación con los actuales gobiernos del Triángulo Norte no va a ser incondicional y planea trabajar con otros actores vista la falta de sintonía con los presidentes de turno.
También será el principal responsable de orientar y supervisar el destino de los 4,000 millones de dólares en ayuda que Biden ha prometido a la región. Roberta Jacobson sentenció en una conferencia de prensa el 10 de marzo que ni un dólar de esa ayuda se entregará a los presidentes de Centroamérica, aunque no aclaró si eso excluye la entrega de recursos a dependencias estatales o la inversión en formación o asesorías. Zúñiga ha dicho que la sociedad civil será “la interlocutora favorita” en la implementación de políticas en la región, algo que Juan S. González ha afirmado también. “Hay personas que están luchando por tener instituciones democráticas y por que la ciudadanía tenga acceso a sus derechos”, ha dicho Zúñiga. “Nuestro rol en la comunidad internacional es el de respaldarles, no sustituirles”.
El nuevo enviado especial tiene construidos desde hace tiempo canales fluidos de comunicación con las principales organizaciones de Derechos Humanos que trabajan en Centroamérica desde Washington, así como con algunas organizaciones de sociedad civil y representantes del sector privado en cada uno de los países.
En otro foro, semanas después, afirmó que “una de las lecciones aprendidas” es que Estados Unidos tiene “muy poca capacidad de lograr un cambio social a gran escala”. “Tienes que trabajar en el contexto que encuentras (…) y dar a las fuerzas que quieren generar cambios la oportunidad de tener éxito”, aseguró.
Quizá por eso, pese a la desconfianza que la administración Biden ya ha mostrado por el actual Gobierno de El Salvador, personas cercanas a Zúñiga aseguran que es consciente de que Estados Unidos debe contemplar, de entrada, la posibilidad de un buen Gobierno de Nayib Bukele, sin renunciar al tono vigilante con el que se ha referido a él desde enero. “Biden parece una persona cool, genial”, dice Annie Pforzheimer, “pero tiene un lado duro y se puede activar. Eso mismo sucede con Ricardo: todo el mundo que conozco trabaja bien con él, pero no le cuesta tomar decisiones firmes”.
El Departamento de Estado no ha querido responder el papel que tendrá o no Zúñiga en la elaboración de la esperada lista Engel, que impondrá sanciones a funcionarios o individuos privados de El Salvador, Honduras y Guatemala condenados o vinculados a corrupción, o al debilitamiento de la democracia, con el enorme margen de interpretación y juego político que esa última afirmación deja. Lo que sí aseguran personas que han hablado con él es que seguirá de cerca la negociación del acuerdo entre El Salvador y el FMI, que necesita del beneplácito de Estados Unidos por su peso efectivo en el Fondo. Washington -Zúñiga- quiere que el acuerdo con el gobierno de Bukele incluya condicionantes de transparencia y respeto a la institucionalidad.
Que el primer viaje a la región de Juan S. González y del recién nombrado enviado especial sea a Guatemala es un gesto de pragmatismo. En estos momentos la administración Biden ve más posibilidades de acuerdos efectivos con el Gobierno de Alejandro Giammattei y pretende usarlo como modelo de su estrategia. Sobre la mesa de negociación estará la exigencia estadounidense de que Guatemala dé garantías mínimas de respeto a la institucionalidad, especialmente en lo referente a la independencia de la Corte de Constitucionalidad y del Fiscal anticorrupción, y la definición de estrategias para frenar la migración no solo desde Honduras sino desde la parte norte de Guatemala.
Mientras Juan Orlando Hernández siga en la Presidencia, es improbable que Zúñiga busque una relación similar con el Gobierno de Honduras. Especialmente tras la condena este lunes contra Geovanny Fuentes por narcotráfico, en un juicio en el que se ha acusado a Hernández de co-conspirador y de recibir sobornos del narco antes y después de llegar a la Presidencia. Las declaraciones públicas de varios funcionarios, y una vez más de Dan Restrepo, sugieren que Estados Unidos esperará a poder establecer un diálogo con quien gane las elecciones de noviembre de este año y asuma la Presidencia en enero de 2022.
“Casi sin excepción las condiciones en la región han empeorado desde 2014, especialmente en el área de gobernanza”, admitió Zúñiga en el citado evento de Diálogo Interamericano. “Vemos tendencias hacia el autoritarismo y la captura del estado, en demasiados casos”. La afirmación no esconde cierto reconocimiento del fracaso de décadas de políticas estadounidenses en la región.
Al hablar de su investigación con el Wilson Center, Zúñiga ha dicho en público que fue un “extraño privilegio”, porque no es habitual que un funcionario pueda hacer un análisis crítico y pausado de una política de cuyo diseño e implementación formó parte.
Más inusual todavía que la persona que diseñó e implementó los primeros pasos de la estrategia estadounidense de ayuda a Centroamérica en 2014 tenga, seis años más tarde, una segunda oportunidad. El hombre que logró el deshielo con Cuba se enfrenta al Triángulo Norte después de analizar sus propios errores.
