El Ministerio de Agricultura y Ganadería anunció recientemente un cambio drástico en la modalidad de apoyo al sector agrícola. El Programa de Paquetes Agrícolas se transformará en un nuevo programa, bautizado como Bono Agrícola, que operativamente consiste en la entrega de una tarjeta con valor de $75 canjeables por insumos de producción en agroservicios autorizados. La bandera de la nueva modalidad es dejar a discreción del productor qué cultivar y la receta para esto: semilla, fertilizantes, plaguicidas y demás. La efectividad de esta modalidad para impulsar al sector y su diversificación productiva está por verse, pero en principio es una modalidad que desde ya abre espacio a numerosas incertidumbres para un sector aquejado por una crisis de múltiples dimensiones.
En el país más del 80% de los agricultores dedican entre media y una manzana a sus cultivos. ¿Cómo conciliar este hecho con los costos sustancialmente diferentes entre cultivar maíz o tomate? ¿Para cuánto alcanza? El valor del Bono Agrícola cubre un 12% del costo de los insumos para cultivar una manzana de maíz semi-tecnificado pero apenas un 1.5% de una manzana de tomate a campo abierto. Es cierto que en el país las unidades productivas dedicadas a hortalizas son relativamente pequeñas y el valor comercial de los productos generalmente supera al de los granos básicos, pero el tamaño del subsidio en relación al costo de producción es un tema por resolver. A esto se suma que el crédito para el sector agrícola es aún muy pequeño para las necesidades del sector: en 2022-23, el Banco de Fomento Agropecuario registró poco más de 18 mil créditos a la producción de alimentos básicos de los cuales menos de 800 fueron a hortalizas o frutales.
Otras preguntas aparecen en la antesala a su ejecución ¿Quién garantiza que la compra del productor es la apropiada las condiciones particulares de su parcela y entorno? ¿Quién le asesora con honestidad y conocimiento técnico al momento de su compra? Si el bono debe canjearse en su totalidad en una transacción, ¿cómo garantizar disponibilidad de todo el paquete de productos en el agroservicio más próximo para no empujarlo al peregrinaje por diversas tiendas? ¿Cómo evitar sobreprecios de productos en los agroservicios por redondeo a $75? ¿Hay garantía de condiciones de competencia que favorezcan a los productores? ¿Cómo evitar que se incremente el uso de plaguicidas de alta toxicidad? ¿Cuál será el mecanismo de pago para los agroservicios y la velocidad que evite el ahogamiento de pequeñas tiendas con cuentas por cobrar al gobierno? ¿Cómo evitar la reventa si las etiquetas de los productos serán comerciales? Son solo algunas preguntas que las autoridades deben plantearse para construir un entramado de reglas de operación y candados, el aumento de los canales de vigilancia, información y extensionismo, además del involucramiento de otras instituciones que aumenten la probabilidad de éxito de la medida y minimicen sus posibles efectos negativos.
Surge la inquietud sobre el marco legal de las acciones por ejecutar. Al mencionarse como la evolución del tradicional Paquete Agrícola, uno supondría que el espacio de acción lo marca la vigente Ley de Desarrollo y Protección Social aprobada en 2014 y su reglamento. Este último menciona el Programa de Paquetes Agrícolas como uno de los que conforman el Subsistema de Protección Social Universal (Art. 18) que deben planificar y ejecutar por ley diversas instituciones del Ejecutivo. Si bien el objetivo central del Programa no condiciona a entregar solamente semilla de granos básicos, sino a incrementar el acceso y disponibilidad de alimentos mediante la mejora en los sistemas de producción, estará por verse si esta modalidad tiene el potencial de cumplir con lo que la ley mandata en todos sus aspectos, o deberá adecuarse el marco legal en los puntos pertinentes.
Sobre el timing de la decisión quizás sabremos poco. Es llamativo el anuncio en el cambio de modalidad, cuando apenas días antes del anuncio, el 22 de abril de 2024, la Asamblea Legislativa aprobó con dispensa de trámite el Decreto N° 1003 con una reforma a la Ley del Presupuesto 2024 para incorporar US$40 millones al MAG. Curiosamente, el segundo considerando del decreto menciona que el monto del refuerzo servirá para la adquisición de semilla certificada de maíz, fertilizante 15-15-15, y tratante de semilla, beneficiando a un total de 560 mil agricultores a nivel nacional. Es decir, justamente lo que se entregaba en el Programa de Paquetes Agrícolas hasta el ciclo anterior 2023-24. Dicho sea también que el Programa también estaba mencionado en el aparentemente olvidado Plan maestro de Rescate Agropecuario, con lo que nuevamente somos testigos de los pasos erráticos en la política de apoyo al sector.
Sobre el sustrato teórico hay que ser claro: el Bono Agrícola es una medida neoliberal y un golpe a la soberanía alimentaria. Una acción más que demuestra que del arroz con mango ideológico en la administración actual, prevalece el credo al mercado para resolver los desafíos económicos, tanto del frágil sector agrícola como en otros sectores relevantes. No es novedad en el mundo que los susurros de la empresa privada y los discursos convencionales proeficiencia fluyan por los pasillos del poder político, permeando eventualmente las políticas públicas.
Pero el tema es que siendo pragmáticos, luego de recibir una tarjeta con saldo canjeable, el productor se enfrenta al mismo mercado lleno de vicios y asimetrías de poder que precisamente lo tienen donde está, para tomar una decisión de compra con base en el conocimiento propio y el flujo de información que reciba. Es necesario preguntarse si hay garantía de que las decisiones individuales gestarán un nuevo agro, transformado y diversificado para garantizar la producción de alimentos en El Salvador y el sustento de los hogares productores. De momento se aproxima más a una cuestión de fe.
Porque en el mundo de la decisión individual con un Estado observador, la pelota siempre está en la cancha de los poderosos jugadores del mercado. Y el mercado de insumos agrícolas es imperfecto: su fabricación o importación está concentrada en apenas unas pocas empresas, con capacidad de influir en las decisiones de compra incluso a través del atomizado y numeroso eslabón de la tienda minorista, el agroservicio que atiende al pequeño productor. Qué semilla, fertilizante o plaguicida comprar pasa entonces a ser una cuestión ya no de política pública sino de agentes de mercado y ganancias, comprador y vendedor en una negociación que les enfrenta con poder e información desigual. En lo político, por tanto, el Bono Agrícola está técnicamente sesgado a incrementar la influencia de la empresa privada, disminuir el papel del Estado y debilitar la cohesión de la población productora como grupo de interés: cada quien compra según considera y le reza a su santo.
El Programa de Paquetes Agrícola distaba de ser ideal en lo técnico y operativo por diversas razones, quizás algunas insuficientemente trabajadas. Ciertamente la brecha entre el objetivo y el dinero dispuesto para el programa siempre fue amplia, con equipos administrativos y operativos ajustados que no permitieron elevarlo de su excesivo espíritu temporal a un programa en mejora continua. No obstante, en mi opinión, el programa tuvo algunos efectos interesantes a rescatar: i) Un Estado que buscó jugar un papel relevante, no solo de árbitro, para garantizar el derecho a la alimentación de su población; ii) Un Estado que dio un paso por institucionalizar y ordenar el apoyo al sector; iii) Un Estado que impulsó la producción de semilla básica y luego la producción de semilla en las cooperativas —que aprendieron también a venderle al gobierno cumpliendo estándares de calidad— hasta llegar eventualmente a los beneficiarios, en un ejercicio valioso de encadenamiento; y, iv) El aprendizaje en múltiples espacios y actores que aproximaron al país a la creación de un sistema nacional de abastecimiento y reserva estratégica.
Esto hace sospechar que quizás el principal afectado en el corto plazo sean las cooperativas productoras de semilla híbrida. Estas deberán apresurarse en adaptar su modelo de trabajo para competir con otros actores para hacer llegar su semilla a los productores por una vía distinta a las compras públicas del Programa de Paquetes Agrícolas. ¿El principal beneficiado a corto plazo? Las grandes empresas en el rubro de los insumos agrícolas. No cabe duda que es una decisión trascendental cuyos efectos esperados sobre la producción y diversificación agrícola estarán por verse, aunque en principio no es tan evidente que la modalidad sea suficiente para cumplir con los objetivos del programa mismo y la seguridad alimentaria nacional. No al menos sin anticiparse a las diversas problemáticas que puede catalizar la nueva modalidad y numerosas preguntas aún por resolver.
*Luis Vargas Claros es economista graduado por la Universidad Centroamericana 'José Simeón Cañas' (UCA), de El Salvador; maestro en economía de los recursos naturales y desarrollo sustentable por la Universidad Autónoma de México (UNAM); y actualmente estudiante del doctorado en economía de la misma universidad. Trabaja en temáticas de economía agrícola, medio ambiente e insumo-producto.
