El acuerdo con El Salvador aprobado por el FMI (Fondo Monetario Internacional) trasciende el ámbito económico y financiero, y supone compromisos de más transparencia y la lucha contra la corrupción. Este artículo sólo aborda el componente fiscal del acuerdo, que incluye un ajuste y reformas fiscales que buscan restaurar la viabilidad de las finanzas públicas del país, con el fin de proteger la estabilidad macroeconómica y del sistema financiero.
El programa con el FMI también incorpora préstamos que suman $3,500 millones para los 40 meses, el equivalente a casi 10% del Producto Interno Bruto (PIB), el valor total de los bienes y servicios producidos en un país durante un año. Es por esto que se debe entender este acuerdo de forma más amplia, más allá de los $1,400 millones provenientes del FMI, ya que están en juego $2,100 millones provenientes de otros organismos multilaterales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros. Hay que entender que el FMI desembolsará sus recursos de manera gradual, y solo si el gobierno cumple satisfactoriamente con las metas macroeconómicas y otra condicionalidad acordada.
El ajuste fiscal
El ajuste fiscal -medidas tomadas por un gobierno para reducir el déficit fiscal, generalmente a través de la reducción del gasto público y/o el aumento de los impuestos- se mide por la mejora en el balance primario, que es la diferencia entre los ingresos totales del gobierno y sus gastos totales, excluyendo los pagos de intereses de la deuda. El programa acordado con el FMI contempla un ajuste fiscal de 3.5% del PIB durante un periodo de tres años (2025-2027), equivalente a una mejora en el balance primario de aproximadamente $1,430 millones en ese periodo.
El ajuste descansa principalmente en la reducción de los gastos primarios -gasto de consumo o inversión que no sea pago de interés de una deuda-, especialmente de los gastos corrientes, y contempla solo un modesto aumento de los ingresos. De los 3.5 puntos porcentuales del PIB en que el programa se propone mejorar el balance primario, 2.8 puntos corresponden a reducción de gastos primarios y el resto a mayores ingresos.
Desde una perspectiva macroeconómica (relacionada con el estudio de la economía en su conjunto, incluyendo el empleo, la inflación y el crecimiento), esta parece una composición adecuada: Comparado con el resto de la región, los gastos corrientes del gobierno son elevados, habiendo crecido considerablemente durante esta década, en que se ha registrado una importante expansión de la planilla gubernamental – expansión que el gobierno ha acordado ahora revertir, al menos parcialmente. Los ingresos tributarios de El Salvador (21% del PIB en 2024), que también se incrementaron significativamente en los últimos años, están muy por encima del promedio regional, y es muy difícil subirlos sin aumentar las tasas impositivas – opción que parece haber estado fuera de la mesa en las negociaciones.
La disminución de los gastos corrientes prevista en el programa involucra recortes en la masa salarial (el total de los salarios pagados a los empleados), compras de bienes y servicios y transferencias a las municipalidades. Para 2025, el recorte de la masa salarial implica el congelamiento de salarios, la reducción en el número de empleados públicos y la aplicación del escalafón (sistema de aumentos salariales basados en la antigüedad o el mérito) solo para trabajadores de salud con un salario mensual inferior a $1,500. Las medidas para reducir la masa salarial en 2026-27 aún no han sido definidas en detalle en el programa, pero se esperaría que la austeridad en material salarial y la reducción del empleo público continúen.
Estas medidas serían acompañadas por una reforma del servicio civil que buscaría afianzar y consolidar la reducción de la masa salarial del sector público –que es muy elevada en El Salvador desde una perspectiva internacional– sobre el mediano plazo. Para los tres años del programa de ajuste fiscal, el objetivo es reducir la masa salarial en 1.6% del PIB (cerca de US$240 millones a nivel del gobierno central, resultado de la reducción de su plantilla y de una política salarial austera), para alcanzar 10% del PIB en 2027. Luego se mantendría a este nivel, aún bastante elevado, absorbiendo más de 35% de los ingresos del sector público no financiero.
Dado que los parámetros clave del programa fiscal se definen en términos de porcentajes del PIB (y se prevé que éste seguirá creciendo moderadamente), la reducción de los gastos primarios en dólares reales durante el periodo del programa no es drástica. En realidad, aunque éstos se reducen en 2025, aumentan en 2026-27, de manera que su nivel real en 2027 sería inferior a su nivel de 2024 en menos del 5%.
El aumento de los ingresos descansa en medidas para ampliar la base tributaria (el número total de personas o entidades que pagan impuestos), eliminar exenciones (dispensas legales de la obligación de pagar impuestos) y reducir la evasión (el acto ilegal de no pagar impuestos), así como el aumento de ingresos no tributarios. En lo que parece haber sido una concesión al Gobierno, el FMI se apartó de su recomendación de años anteriores de subir tasas impositivas.
Es importante notar que, si el ajuste tuviera que darse sin el financiamiento de las instituciones multilaterales, implicaría una reducción drástica de los gastos primarios y –muy probablemente– un mayor incremento de los ingresos tributarios, con aumento de tasas impositivas. Un ajuste drástico, generaría, sin duda, una contracción importante de la economía, particularmente si ocurriera de manera desordenada. El financiamiento externo posibilita un ajuste menor, más ordenado y menos costoso económicamente.
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El tamaño del ajuste y la deuda pública
Aun así, el tamaño del ajuste bajo el programa con el FMI representa un esfuerzo importante. Sin embargo, dada la magnitud de los problemas fiscales de El Salvador, no es un esfuerzo muy grande. En realidad, es probable que se haya quedado corto: El coeficiente de deuda pública (la relación entre la deuda pública total de un país y su PIB) se reduciría en solo 3 puntos del PIB durante el periodo del programa, alcanzando 84% del PIB en 2027. Este nivel es aún demasiado elevado, y corresponde esencialmente al que El Salvador tenía en 2023 y que imponía la necesidad de un programa con el Fondo. En las previsiones del programa, el coeficiente de deuda cae por debajo del 80% del PIB hasta en 2030.
Y esto asumiendo que la economía crezca al ritmo promedio que prevé el programa – 2.7% en promedio – que corresponde esencialmente a la tasa de crecimiento potencial (o normal) de la economía salvadoreña. Esto será todo un reto, pues el ajuste fiscal resta dinamismo a la economía, y otras medidas que el programa incluye, como el aumento de la tasa de encaje legal de los bancos (el porcentaje de los depósitos que los bancos deben mantener como reserva), también tendrán un efecto contractivo sobre la economía. La expectativa es que el sector privado, gracias en parte al mejor clima de confianza que traería el acuerdo con el FMI, genere el dinamismo suficiente para contrarrestar estos efectos negativos sobre el crecimiento.
Por otra parte, el entorno externo parece cada vez menos favorable, ahora con la posibilidad real de una desaceleración sustancial del crecimiento en Estados Unidos, el principal socio comercial de El Salvador y la fuente principal de las remesas. A esto se añade el impacto que las deportaciones tendrían sobre las remesas. Estos dos factores afectarán también adversamente el crecimiento de la economía nacional. Así, la modesta reducción del coeficiente de deuda pública que prevé el programa podría ser aún menor o insignificante.
Pero, al margen de estos riesgos, y aun cuando el programa reduzca la deuda pública como el acuerdo prevé, el panorama de las finanzas públicas seguirá siendo difícil: Para que el coeficiente de deuda siga bajando al ritmo previsto, El Salvador debe mantener un superávit primario (un balance primario positivo) de 3.7% del PIB después de concluido el programa.
Este es un nivel bastante elevado, que no muchos países en el mundo mantienen, al menos no por mucho tiempo. Requerirá un esfuerzo importante de recaudación y de control del gasto. Pero la deuda salvadoreña tiene tasas de interés muy altas y este importante superávit primario no alcanza para cubrir los pagos de intereses (equivalentes a 5% del PIB).
Estos se elevaron sustancialmente en los últimos años, debido principalmente a las onerosas condiciones de colocación e intercambio de bonos externos realizadas por el gobierno. De ahí que las finanzas públicas, una vez se incluye también el pago de intereses, seguirán siendo deficitarias al menos hasta 2030. Esto genera más deuda en dólares y, junto con el modesto crecimiento de la economía salvadoreña, vuelve más lenta la caída del coeficiente de deuda.
Un problema fundamental que las reformas fiscales acordadas con el FMI también deberán resolver es el de la viabilidad del sistema público de pensiones, necesaria también para reducir el coeficiente de deuda. Éste registra déficits crónicos e insostenibles desde la década pasada, pero que fueron agravados por la reforma previsional de 2022 y ahora hacen más difícil la reducción de la deuda pública.
Entre otras cosas, esta reforma aumentó las pensiones en un 30%, sin adoptar mayores medidas para mejorar la capacidad del sistema para hacer frente a las mayores obligaciones. El programa se propone la adopción de una nueva reforma en 2026. El contenido de ésta deberá definirse en el marco de las revisiones periódicas del programa, la primera de las cuales está programada para mediados de 2025. Sin embargo, se da por sentado que la reforma deberá incluir cambios en los parámetros del sistema, como aumentos en las tasas de contribución y en la edad de retiro.
Finalmente, vale la pena discutir brevemente el tratamiento que el programa da a los atrasos con proveedores domésticos, que presentan también una deuda, y que a finales de 2024 se estimaban en aproximadamente US$190 millones. El programa contempla que este saldo no podrá aumentar durante su vigencia, pero no exige su reducción. Esto significa que el gobierno podrá pagar atrasos a ciertos proveedores y acumular nuevos atrasos con otros y cumplir con la meta – no la mejor práctica de disciplina fiscal o la mejor forma de generar confianza entre los inversionistas.
La alternativa habría sido pagar por completo (gradualmente) estos atrasos durante el programa y no permitir la acumulación de nuevos atrasos. Esto habría requerido de un mayor ajuste fiscal y/o un mayor nivel de financiamiento. Otra opción habría sido que el Banco Central acumulara menos reservas internacionales y que, como contrapartida, se asignara más recursos al presupuesto del gobierno para eliminar esta deuda. Una tercera alternativa habría sido liquidar la reserva de Bitcoin y pagar por completo y de una vez esos atrasos, así como otros que existen al interior del sector público, como los que el gobierno tiene con la Universidad Nacional, por ejemplo.
El programa de ajuste fiscal no es un programa fácil, pero no es tan dramático o difícil de cumplir, pese a que el contenido de algunas reformas complicadas (pensiones, por ejemplo) todavía está por definirse. A juzgar por las medidas adoptadas como requisito para que el FMI aprobara el acuerdo y a muchas otras que, en otras áreas, se ha comprometido a implementar durante su vigencia, el Gobierno parece estar fuertemente comprometido con el acuerdo. Esto sugiere que pondrá un esfuerzo grande en cumplir con las metas cuantitativas y otra condicionalidad del programa de ajuste fiscal. ¿Lo logrará? Podemos hablar solo de probabilidades, pero es bastante probable que lo logre.
¿Resolverá esto el problema de la deuda pública y de viabilidad de las finanzas públicas? Esto parece más incierto. El crecimiento económico será determinante en la reducción del coeficiente de deuda. Si el crecimiento del PIB resultara ser más bajo de lo previsto –un escenario de alta probabilidad– la dinámica de la deuda sería, naturalmente, más desfavorable, aun si el superávit primario se mantiene al nivel bastante elevado que se prevé después de 2027. En tal contexto, no se puede descartar la necesidad de un segundo programa para asegurar la viabilidad de las finanzas públicas.
*Lisandro Abrego es execonomista y jefe de misión del FMI para varios países de América Latina y África, tiene un doctorado en economía de la Universidad de Warwick (Reino Unido) y una maestría de la Universidad de Boston (Estados Unidos). Ha sido research fellow de la Universidad de Warwick y profesor de la UCA-San Salvador, de donde se graduó como licenciado en economía.
