Los convenios que la Secretaría General de la Organización Estados Americanos (OEA) ha firmado con cuatro carteras del Estado desmienten la idea de que la Cicíes podrá investigar casos de corrupción, tal como lo afirmó Nayib Bukele, presidente de la República. Lo que existe actualmente es una oficina que tendrá acceso a información sobre irregularidades cometidas en los ministerios y dependencias adscritas al Ejecutivo, pero que solo podrá dar aviso a la Fiscalía y asesorará cuando las instituciones salvadoreñas lo soliciten.
La Cicíes que prometió el Gobierno Bukele todavía no existe, y está muy lejos para materializarse. Por lo pronto, la entidad apostará por recopilar información de irregularidades detectadas en el Ejecutivo para presentar casos ante la FGR, como lo hiciera en los dos gobiernos anteriores la Secretaría de Transparencia, cerrada por Bukele en su primera semana de mandato. Las diferencias entre esa entidad y la Cicíes son que la primera dependía de manera directa de Casa Presidencial y de la información proveída por el Ejecutivo para funcionar. La Cicíes, en cambio, se acerca -si la invitan- a la Fiscalía, al Órgano Judicial, a la Corte de Cuentas y se plantea el reto de solicitar información del Legislativo o las municipalidades a través de la Ley de Acceso a la Información, como lo haría cualquier ciudadano, aunque no aclara qué hará luego con esa información recopilada.
La Cicíes, además, defiende su autonomía por ser un ente de carácter internacional promovido por la OEA, aunque al final de cuentas depende de las autorizaciones y accesos que le dé el Ejecutivo para funcionar. La otra diferencia con la extinta Secretaría de Transparencia es que la Cicíes podrá acercarse al Ministerio Público para dar “asesorías técnicas” a los fiscales que trabajen casos de corrupción.
Desde que el 26 de noviembre el Gobierno y la OEA firmaron un “acuerdo para avanzar en la conformación, objetivos y competencias de la Comisión Internacional contra la Impunidad en El Salvador (CICIES)”, la oficina instalada en El Salvador ha logrado otros tres convenios más. Así, la relación entre la Cicíes y la Fiscalía General de la República (FGR), la Corte Suprema de Justicia (CSJ) y el Ministerio de Justicia y Seguridad Ciudadana ya cuentan con una guía de acción y en ninguna de ellas aparece que la Cicíes se vaya a dedicar a investigar casos de corrupción.
El Faro tuvo acceso a estos acuerdos y también a uno más: un borrador que se afina con la Corte de Cuentas de la República (CCR). Todos estos documentos concluyen que la principal tarea de la Cicíes será brindar asesoría técnica a las instituciones salvadoreñas, siempre y cuando estas se lo soliciten.
De fondo, la promesa de una comisión investigadora se topó con una traba constitucional que necesita de dos períodos legislativos para ser, si el Gobierno se lo propone, superada. Uno para aprobar una reforma que permita que un ente internacional intervenga en investigaciones penales; y otro período para ratificar esa enmienda. La Constitución salvadoreña establece que la Fiscalía es la única facultada para investigar y llevar los casos a tribunales. Lo curioso es que en ninguno de los acuerdos se dibuja un plan ni acciones concretas para superar el muro jurídico al que se enfrenta la Cicíes para funcionar como lo prometió el presidente Bukele. De hecho, en ninguno de los documentos se plantean fechas que busquen reformas legales en la legislatura actual, que termina mandato en abril de 2021. Esta maniobra sería clave para que una verdadera Cicíes, con capacidades de investigación de casos de corrupción, comience a ver luces -de ser ratificada una hipotética reforma- entre 2021 y 2024.
Bukele prometió una Cicíes que emularía el trabajo que hizo la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (Cicig) y que hace la Misión de Apoyo Contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (Maccih); sin embargo, en los casos de estos países se estipuló en sus convenios la intervención directa en investigaciones relacionadas con actos de corrupción, con la posibilidad de elegir de manera independiente los casos en los que desearan participar en conjunto con las instituciones respectivas. En estos países se pudo integrar una Fiscalía integrada.
A pesar de que Bukele dijo el martes 19 de noviembre que “la Cicíes ya está investigando casos”, el mismo comisionado Ronalth Ochaeta reconoció en entrevista con Focos este pasado 15 de diciembre que la Comisión no podrá investigar casos de corrupción. “Nosotros no vamos a investigar casos, nosotros vamos a hacer auditorías forenses en el Ejecutivo y si encontramos elementos o indicios que permitan deducir de que hay cometimiento de delito, nosotros vamos a presentar el aviso a la Fiscalía General de la República para que ellos hagan la investigación posteriormente”, aclaró Ochaeta.
Pero esa notificación de posibles casos de corrupción no es vinculante, y la Fiscalía se reservó la potestad de aceptar o descartar los casos que recomiende la Cicíes, según se desprende del convenio firmado con el fiscal Raúl Melara a mediados de diciembre. Además, en su faceta más clara, la de ser una oficina técnica que proveerá capacitaciones a fiscales sobre temas relativos a la corrupción, la Fiscalía también se guardó la última palabra para determinar, con nuevos convenios, qué tipo de capacitaciones y asesorías daría la Cicíes.
La entidad que asesora… si la invitan
El pasado 9 de diciembre Fiscalía firmó el convenio, de 12 páginas, que establece que la Cicíes dependerá de la invitación que la Fiscalía le haga para coadyuvar en investigaciones y en la persecución penal de casos vinculados a actos de corrupción y/o impunidad. “La FGR es el ente rector en esta materia y le corresponde la dirección funcional en la investigación del delito y ejercicio de la acción penal”, menciona en el artículo 6.
Esto, sin embargo, no se refiere a una participación activa en los casos de corrupción que trabaje la Fiscalía. La Cicíes podrá asesorar a los fiscales designados a esos procesos, pero únicamente ocurrirá si el fiscal general de la República lo cree conveniente. De lo contrario, su papel se limitará a recibir los casos de las carteras del Estado para presentarlos a la Fiscalía y esperar la convocatoria de Melara.
“El principal punto de partida es que el fiscal nos invite a nosotros a participar, no en investigación, sino que en la asesoría técnica que él está llevando a cabo”, dijo Ronalth Ochaeta, comisionado de la Cicíes, en el programa de televisión Focos. Agregó que estas asesoría le darán a los fiscales y a la unidades capacidades técnicas para hacer su investigación.
De acuerdo con fuentes que han estado involucradas en las negociaciones, la Fiscalía está elaborando el protocolo que definirá las funciones de asesoría para sus fiscales. Este documento será entregado el próximo mes a la Cicíes y esperarán su respuesta para que se ejecute.
La razón por la que la Cicíes no podrá realizar ningún tipo de investigación es el artículo 193 de la Constitución de la República señala que la FGR será el único ente encargado de “promover de oficio o a petición de parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad; dirigir la investigación del delito con la colaboración de la Policía Nacional Civil en la forma que determine la ley; promover la acción penal de oficio o a petición de parte; y ejercer las demás atribuciones que establezca la ley”.
Normalmente nadie externo a la Fiscalía puede tener acceso a la información de sus investigaciones, pero el artículo 8 del convenio señala que la Cicíes sí lo podrá hacer con algunos casos cuando la misma FGR requiera de su ayuda técnica y no investigativa. En el programa de Focos, por ejemplo, Ochaeta señaló que los casos que el presidente Bukele aseguró haber entregado a la Cicíes (antes siquiera de que esta estuviera conformada) no están al alcance de la misión porque ya están en poder de la Fiscalía. “No podemos conocer esos casos porque ya están en la Fiscalía”, dijo.
A pesar de que por el momento no pueden ejercer como acusadores particulares (querellantes), el Ejecutivo busca impulsar una reforma que habilite a la Cicíes como querellantes, pero todavía no hay fechas establecidas para ello.
Otra de las apuestas del Gobierno es que se reformen una serie de leyes para acomodar las políticas estratégicas de investigación y persecución penal al plan de una eventual Cicíes con capacidades investigativas. Entre las recomendaciones que le podrá dar a la FGR resalta la creación de una política de persecución penal de la corrupción y combate a la impunidad; reformas legales relacionadas con la prevención y lucha contra la corrupción y la impunidad; reformas legales y administrativas sobre el diseño institucional de las unidades de la FGR relacionadas con la lucha contra la corrupción y la impunidad, su funcionamiento, sus procedimientos y modelos de gestión.
Además, también podrá recomendar la reforma de requerimientos de información a las instituciones públicas, a las entidades o asociaciones privadas y personas particulares a las que se refiere la Ley de Lavado de Dinero y Activos; la intervención de la PNC en los casos de lavado de dinero; y la inmovilización de cuentas bancarias en referencia a los mismos casos.
De manera similar, la Presidencia y la Cicíes acordaron que la Comisión de la OEA en El Salvador puede acceder a toda la información del Órgano Ejecutivo. En el artículo 5.1.2, referente a las obligaciones del Gobierno, ambas partes pactaron que la Cicíes tendrá “el acceso inmediato a la información que esté en poder del Órgano Ejecutivo, incluyendo archivos oficiales, bases de datos, registros públicos y cualquier otro documento o información útil para el ejercicio de sus funciones”.
En el caso de la información de instituciones que no dependen del Ejecutivo -por ejemplo la Asamblea Legislativa o las alcaldías-, la Cicíes podría pedirla -según el mandato- utilizando la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP).
En estos convenios queda una duda de fondo. En el firmado con la Presidencia, en el artículo 6.1.1, referente a las líneas de acción y a la asistencia técnica, se establece que la Cicíes dará 'apoyo técnico, acompañamiento, y colaboración activa en la investigación, persecución penal y sanción de Actos de Corrupción así como en la desarticulación de redes de corrupción'. Esta una contradicción con el convenio firmado entre la Cicíes y la Fiscalía, pero sobre todo con la Constitución salvadoreña.
Los convenios de la “asesoría técnica”
Los convenios firmados por la CSJ y el Ministerio de Justicia, así como el borrador del de la CCR, están redactados casi de la misma manera. Incluso, los artículos y los literales se repiten casi al pie de la letra.
Presidencia y Fiscalía detallan, grosso modo, cuáles son las reformas que necesitan impulsar para que la Cicíes funcione como se ha prometido; sin embargo, los tres convenios restantes son demasiado generales, no especifican en ningún lugar las reformas que quieren impulsar en esas áreas. Redactados de manera similar, los tres textos dicen que las instituciones salvadoreñas se comprometen a proponer anteproyectos de textos legislativos, modelos, guías legislativas y distintos documentos que tengan relación con el acuerdo.
En estos tres convenios, además, rebalsan las dudas. Por ejemplo,en el convenio de la CCR y Seguridad se repite casi al pie de la letra que tanto la Cicíes como la entidad salvadoreña se comprometen a colaborar, cuando así lo deseen, en la prevención y sanción de actos de corrupción y otros delitos conexos. ¿Cómo puede prevenir y sancionar una Comisión Internacional sin facultades legales para ello?
En el caso de la Corte de Cuentas, que ya cuenta con reservas legales que blindan el acceso a las auditorías y a los resultados de los juicios de cuentas, (y que por ley también informa de esos resultados a la Fiscalía) no queda claro qué tipo de coordinaciones existirán entre el ente llamado a ser el contralor de las instituciones del Estado y la Cicíes.
En el caso de la CSJ, solo se dice que se comprometen a “colaborar en el marco de causas relacionadas a actos de corrupción y otros delitos conexos”, sin mencionar si esto significa que tendrá acceso a expediente de la sección de Probidad, a de casos de irregularidades en el órgano judicial o a el acceso a expediente judiciales relativos a casos de corrupción.
Por lo otro, estos convenios dejan abierta la posibilidad de expandir y reforzar los acuerdos y puntos que detallan. El artículo 4 de los tres textos señala que las partes podrán suscribir e implementar programas, proyectos y/o actividades conjuntas que deben estar firmadas por sus representantes.
