Si la Asamblea Legislativa aprueba una solicitud del fiscal general Raúl Melara para reformar la Ley orgánica de la Fiscalía y las leyes penales del país, la Fiscalía General de la República podría llegar a contar con un nuevo cuerpo élite de agentes fiscales que reforzarían el trabajo de los fiscales de carrera en la investigación técnico-científica del delito y realizarían funciones en diligencias de investigación que actualmente son realizadas, exclusivamente, por agentes de la Policía Nacional Civil (PNC). Entre estas: investigaciones, allanamientos y capturas en casos de corrupción y crimen organizado.
Melara ha solicitado un pliego de reformas entre las que sobresale la creación de un Cuerpo Técnico de Investigación Criminal ajeno a la corporación policial, pero con capacidades de acción que permitirían a la Fiscalía actuar en solitario, sin acompañamiento de la PNC, dos semanas después de que agentes policiales obstaculizaran el trabajo de fiscales anticorrupción en la investigación abierta por los contratos de la pandemia.
Según la propuesta, presentada el lunes 23 de noviembre a la Asamblea Legislativa, el nuevo organismo adscrito a la FGR “será una entidad de agentes de autoridad, el cual estará integrado por tres áreas: investigativa – operativa, administrativa y técnica – científica, que en ningún caso ejercerán actividades de seguridad pública, una cuestión que está reservada constitucionalmente para la Policía Nacional Civil”.
Sin embargo, en las propuestas de reformas a las leyes penales, la Fiscalía solicita que los integrantes de este nuevo organismo puedan, como los agentes policiales, participar en allanamientos, detenciones y labores de acompañamiento en la investigación por órdenes directas de jefes fiscales.
“En su organización jerárquica estará conformado por un director, un subdirector, tres jefaturas, una por cada área señalada y los agentes investigadores del mencionado cuerpo adscritos a cada área, cuyos nombramientos estarán apegados a las normativas internas de la FGR, bajo el mando del Fiscal General de la República”, se lee en la propuesta, en la que se especifica que una gran apuesta de las reformas a la Fiscalía se busca fortalecer el combate a la corrupción y el crimen organizado.
De 107 páginas, el documento propone la incorporación de 101 artículos nuevos a Ley Orgánica de la Fiscalía que data de 2006. La propuesta también pide reformas al Código Penal, Código Procesal Penal y la Ley Orgánica Financiera del Estado (AFI).
Las reformas buscan robustecer el papel de la Fiscalía con la creación de un cuerpo técnico de investigaciones, la modernización de la carrera fiscal y garantizar una autonomía presupuestaria. Cabildeada desde el 17 de noviembre con diputados de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, la moción cuenta , al menos de palabra, con el apoyo de los dos principales partidos de oposición.
¿Un reemplazo a la PNC?
La Fiscalía deja claro que los integrantes del nuevo equipo no realizarán trabajos de seguridad pública, porque dicha labor le corresponde únicamente a la Policía Nacional Civil, como lo establece el artículo 159 de la Constitución. Sin embargo, el Cuerpo Técnico tendría las mismas facultades que los policías a la hora de apoyar en investigaciones, allanamientos y otras diligencias ordenadas por los fiscales.
Si las reformas son aprobadas, los integrantes del nuevo equipo fiscal podrían, además, la facultad de participar en operaciones encubiertas y hacer capturas cuando la Fiscalía gire la orden de detención. De igual forma, estos agentes tendrían la facultad de portar arma de fuego. “Las personas que integren el Cuerpo Técnico de Investigación Criminal tendrán derecho a portar y tener arma de fuego de cualquier calibre, incluso con selector de tiro en ráfaga, que será parte del equipo de trabajo proporcionado por la institución, y será utilizado durante el ejercicio de sus funciones y mientras dure su cargo”, así se lee en el artículo 46 de la propuesta de ley Orgánica.
Según la propuesta, el nuevo organismo no solo busca un cuerpo táctico para los operativos, sino una unidad especializada que también aporte análisis técnico científico, sea la encargada de la cadena de custodia de evidencias que ha sido recolectada, así como también servir de enlace con organismos nacionales e internacionales que con quienes la Fiscalía tiene convenios de cooperación para la investigación de delitos. La unidad también dirigiría los laboratorios especializados de la Fiscalía que sirven para la investigación y análisis criminal.
“Es necesario contar con personas profesionales y técnicas que sean capaces de desarrollar pericias en diferentes disciplinas y colaboren de manera inmediata y directa a los fiscales que dirigen los casos”, se lee en el documento.
Cuestionado por el número de integrantes por el diputado Carlos Reyes, de Arena, el fiscal general Melara redondeó en una cifra. “Como entenderá por la austeridad de la institución, en principio serán 100 agentes los que conformarán esta unidad”, dijo.
Otra de las funciones de este equipo será el de brindar seguridad al fiscal general de turno y a su grupo familiar, según el artículo 22 de la Ley Orgánica propuesta. La ley de protección de personas sujetas a seguridad especial, que data de 1993, creó la División de Protección a Personalidades Importantes (PPI) que depende de la Policía para brindar protección al fiscal general. Según la actual ley, el funcionario puede solicitar hasta un máximo de cuatro agentes, pero con la propuesta que hace Melara señala que serán ocho personas que brindarán protección al fiscal general.
Para hacer efectiva la participación de este nuevo organismo en las labores de investigación del delito, la Fiscalía le ha propuesto a la Asamblea la reforma de siete artículos del Código Penal, 36 artículos al Código Procesal Penal y uno de la Ley AFI. Por ejemplo, el artículo 72 del Código Procesal Penal dice que corresponderá “al fiscal la dirección, coordinación y control jurídico de las actividades de investigación del delito que desarrolle la Policía, el Cuerpo Técnico de Investigación Criminal de la Fiscalía General de la República y las que realicen otras instituciones que colaboran con las funciones de investigación, en los términos previstos en este Código”.
Manuel Escalante, subdirector del Instituto de Derechos Humanos de la UCA (Idhuca), asegura que el anteproyecto responde a la coyuntura actual, en la que la Policía se ha divorciado de la Fiscalía en franca contradicción con el mandato constitucional. La PNC pasó de colaborar en diligencias de investigación durante la pandemia aduciendo sobrecarga por la atención de la emergencia a obstaculizar el trabajo de fiscales en la investigación por corrupción de más de 135 millones de dólares gastados por varios ministerios del Ejecutivo durante la pandemia. “Lo más necesario es que la Fiscalía tenga independencia sino habrá una persecución del Órgano Ejecutivo”, dice.
El experto advierte, sin embargo, una preocupación: las ventanas a violaciones a derechos humanos y vulneraciones al Estado de derecho que abre un equipo que actuaría sin contralorías claras. Escalante ilustra esta preocupación con un escenario en el que la Fiscalía podría hacer capturas sin que existan controles interinstitucionales sobre sus actuaciones.
“Esto permitiría que la Fiscalía concentre los poderes de captura e investigación sin que, en las etapas prejudiciales, haya otra instancia con quien deba coordinar, lo que eliminaría los controles interorgánicos que existen hoy”, plantea.
“Hoy, como la captura es realizada por la Policía, le es posible a la Fiscalía revisar que ésta se haya realizado legalmente y, en caso de identificar un abuso de autoridad, también le es posible iniciar una investigación contra el o los policías infractores. En ese sentido, si se permite que la Fiscalía capture, ¿quién podría revisar el procedimiento de captura? Ninguna otra institución, en lo inmediato”, añade.
Aunque Escalante ve la posibilidad en que los jueces actúen como observadores de la legalidad de los procesos, señala que esta observación no sería inmediata y de nuevo abre dudas. “Si el juez identificara una captura ilegal, ¿la Fiscalía sería lo suficientemente independiente para investigar a su propio equipo de investigación?”.
Para Escalante, sin esa coordinación interinstitucional, sin esos controles inmediatos, “podrían aumentar las posibilidades de capturas ilegales, aunque ahora atribuibles a la fiscalía, afectando así la libertad de las personas y el Estado de derecho”.
Nuevos “agentes fiscales”
El Cuerpo Técnico de Investigación que propone la administración Melara estaría conformado inicialmente con “personal interno con experiencia en áreas de análisis e investigación y con personas externas con experiencia y competencias adecuadas para el trabajo que se les encomendara”. Sin embargo, la propuesta aterriza un perfil para los nuevos agentes. De una de las reformas solicitadas se desprende que estos serían un híbrido entre fiscales con capacidades de acción que actualmente solo le competen a la Policía. En los considerandos de la reforma, la Fiscalía cita como modelos de inspiración al FBI de Estados Unidos y las unidades de investigación, ajenas a los cuerpos policiales, de Honduras y Costa Rica. Al menos en el caso hondureño, como ocurre ahora en El Salvador, esa unidad también nació con una apuesta de independencia (surgida desde la desconfianza) hacia una de las Policías más coludidas de la región, señalada en las últimas tres décadas por sus nexos con el crimen organizado, el narcotráfico y grupos de exterminio.
El perfil del director de dicha unidad, según el artículo 42 de la ley, tiene que cumplir con cuatro requisitos que no se basan en juicio técnico. Por ejemplo, pide que sea mayor de 35 años, con carrera universitaria y acreditar diez años de experiencia en la investigación del delito; finalmente pide, que el funcionario tenga la capacidad para identificar e investigar el delito con la debida diligencia. Si bien para ostentar el cargo de director del Cuerpo Técnico la ley no exige que el funcionario cumpla la carrera fiscal; para ser agente de autoridad es uno de los principales requisitos. El artículo 69 de la propuesta de ley obliga que los agentes hayan ingresado a la carrera fiscal. Según la ley de la carrera fiscal, obliga que los funcionarios deban ser mayor a 21 años, no hayan sido condenados por delito, posean estudios superiores, hayan aprobado el proceso de selección y la evaluación de rendimiento. El Faro pidió más detalles a la Fiscalía, pero al cierre de esta nota no hubo respuesta.
Independencia financiera
Actualmente, la Fiscalía depende del presupuesto que Hacienda le asigna y que pasa a aprobación de la Asamblea Legislativa. Es por ello que la institución fiscal ha solicitado que los diputados aprueben modificar el artículo 36 de Ley Orgánica Financiera del Estado (AFI) para que la Fiscalía pueda formular su propio presupuesto según los artículos dos y 169 de su ley orgánica.
El artículo dos que propone la Fiscalía faculta a la institución de gozar de autonomía “funcional, técnica, presupuestaria y administrativa”. Según el documento, la Fiscalía elaborará el proyecto anual de ingresos y egresos de la institución, así como la escala de salarios atendiendo a las políticas de la ley AFI y del Ministerio de Hacienda.La reforma también detalla los procesos y requisitos que la Fiscalía tendrá que cumplir para que sea aprobado por el Legislativo. En principio, tiene que ser “coherente con las atribuciones constitucionales y legales asignadas”, tiene que ser “un presupuesto que asegure la independencia constitucional de la institución”.
En cuanto a la independencia presupuestaria, Escalante asegura que la propuesta no es novedosa. En septiembre del año pasado las fracciones de Arena y PCN propusieron una reforma a la Constitución para asignarle el 3% de los ingresos corrientes del presupuesto general de la nación a la Fiscalía. Pero la propuesta fue estancada. “Es necesario que la institución tenga su propio presupuesto porque sino depende de las decisiones de la Asamblea Legislativa y de los intereses políticos”, explica el experto. El presupuesto que presentó el ministro de Hacienda, Alejandro Zelaya, el 30 de septiembre, para la Fiscalía es de 104.2 millones de dólares, 12.7 millones de dólares más que lo que se aprobó en el presupuesto del año pasado.
Que la Fiscalía ahora quiera romper con una liga del cordón umbilical que lo ata a la Policía Nacional Civil no nace por generación espontánea. La intención de reforzar a la Fiscalía (o de protegerla de una policía que cada vez desnaturaliza su carácter apolítico) ha sido una constante en la historia de la corporación. En 2017, por ejemplo, el fiscal general Douglas Meléndez pidió la creación de una nueva policía que esté a su cargo, en un contexto en el que la PNC se había convertido en el blanco de sospechas por malas prácticas y violaciones a los derechos humanos. “Nosotros trabajamos con dientes prestados y manos prestadas', dijo Meléndez en julio de ese año. La propuesta, sin embargo, quedó en una declaración de intenciones.
Tras las actuaciones de la PNC en lo que va del Gobierno Bukele, las intenciones de la Fiscalía, para los expertos, hacen sentido. La desconfianza de la Policía a la PNC, por ejemplo, llevó a que no contaron con apoyo de agentes policiales en la investigación por los contratos de la pandemia que nació gracias a investigaciones de la Comisión Internacional contra la Corrupción (Cicíes). Este caso revela, por el momento, que 20 de 31 millones asignados en nueve contratos de compra de insumos médicos para la pandemia están bajo sospecha de negociaciones ilícitas.
La Fiscalía no requirió apoyo de la Policía en ninguna de dichas investigaciones -mucho menos en los registros-, porque ya no confía en la corporación policial, que desde mayo pasado había dado señales de negación al momento que pedían su apoyo cuando se trataba de investigar al Gobierno o, incluso, a la misma Policía.
Horas después del lanzamiento de la propuesta de reformas, el presidente Nayib Bukele cuestionó la posible unidad policial. Según el mandatario, la Constitución de la República únicamente faculta a la Policía de colaborar con la Fiscalía. “La @FGR_SV no puede tener su propia “policía” y quitarle la colaboración en la investigación a la @PNCSV. Por más poder que quieran quitarle al Gobierno”, escribió Bukele en su cuenta de Twitter. Sin embargo, en la propuesta de ley, hay un apartado donde mencionan que el artículo 193 de la Constitución habla que la Policía deberá colaborar con la Fiscalía si esta lo requiere y agregan que “el acompañamiento no es una actividad exclusiva de dicho cuerpo policial”. De hecho, en las 107 páginas del documento, detalla que la institución fiscal no dejará de contar con el apoyo de la Policía. Buscarán su apoyo cuando lo consideren necesario.
Rodolfo González, exmagistrado de la Sala de lo Constitucional, dijo a este periódico que le parece “viable” que la Fiscalía cree una unidad especializada. Además, el experto constitucionalista señala que “no hay exclusividad” para que solo la Policía pueda cooperar en las investigaciones. “ Para fines de investigación del delito no tiene sentido impedir que la FGR tenga una unidad propia de investigación de delitos y acopio de pruebas”, concluyó el exmagistrado.
Wilson Sandoval, coordinador del centro de Asesoría Legal Anticorrupción (ALAC) en la Fundación Nacional para el Desarrollo (Funde) dijo que no es conveniente que la Constitución de la República se modifique para que pueda funcionar esta unidad. “La modificación basta con el Código Penal. Creo que más por tema legal es por tema político”, dice.
Los diputados de diferentes partidos políticos apoyan la nueva ley Orgánica de la Fiscalía, pese que todavía no han conocido de fondo el anteproyecto. Cristina Cornejo, del FMLN, dijo que su respaldo es por la falta de confianza que hay en la institución policial. “sería un cuerpo auxiliar para el tema de la investigación (...) Lamentablemente la confianza en la Policía Nacional Civil se está perdiendo, está dejando de ser una institución profesional'.
Antonio Almendáriz, del PCN, aseguró que “la Fiscalía podía contar con los 9 votos del partido de manitas”. Julio Fabián, de Arena, agregó que las reformas que propone Melara “es algo que se hubiese impulsado desde antes. La FGR, por ser un ente rector en la investigación, no debe depender de un perito de otra institución' dijo
*Nota del Editor: Esta nota fue modificada en la tarde del viernes 27 de noviembre de 2020. Debido a una falla de precisión, en la versión original de este texto no habían sido incluidas las preocupaciones expresadas por el subdirector del Idhuca ante los posibles escenarios que vulnerarían el Estado de derecho y los derechos humanos con un Cuerpo de Investigación de la Fiscalía sin controles.
