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El Salvador / TRANSPARENCIA
Los planes de Gobierno para evitar la crisis fiscal: reforma de pensiones, créditos y vender más deuda estatal

El Gobierno ha preparado tres escenarios para evitar caer en default en el transcurso de 2023. El Faro tuvo acceso al documento que los describe. Entre las alternativas a un acuerdo con el FMI, el Gobierno contempla una reforma de pensiones, tocar la puerta de organismos como el BCIE y el Banco Mundial, obtener créditos con CAF y cambiar regulaciones de las reservas de liquidez para permitir que los bancos locales sigan adquiriendo en un mayor porcentaje títulos del Estado. Todos los escenarios contemplan aumentar la recaudación a través de mayor eficiencia o nuevos impuestos y un plan de ahorro.

Carlos Barrera

Fecha inválida
Jimmy Alvarado

El Gobierno debe alistar $4,852 millones para sobrellevar 16 meses críticos, entre septiembre de 2022 y diciembre de 2023, en los que tendrá que pagar deuda de corto plazo, deuda doméstica y bonos de acreedores internacionales. El Faro tuvo acceso a un documento interno del Ministerio de Hacienda en el que el Gobierno se plantea tres escenarios o caminos distintos para evitar caer en default, situación que significaría que el país entre en una etapa de austeridad, de recortes drásticos de programas sociales e incumplimientos de pagos de pensiones debido al cierre de vías de financiamiento para costear los presupuestos de los próximos años, que se sostienen en casi un 20% con aportes de créditos para programas y proyectos sociales y de inversión.

El documento tiene fecha de marzo de este 2022, fue compartido a inversores como parte de una serie de actividades coordinadas entre los ministerios de Hacienda y Economía para abrir canales de diálogo con Wall Street a través de eventos y videoconferencias. “Esta presentación tiene el propósito de proveer información general a los inversores”, dice el documento. “Toda la información es compartida de buena fe y puede ser válida dependiendo de la fecha y puede estar sujeta a cambios sin previo aviso. Su contenido no puede ser distribuido o compartido ya que contiene información confidencial”.

El documento describe los tres escenarios que el Gobierno ha definido para honrar sus compromisos. Hacienda denomina al primer escenario “Acuerdo con el FMI”; el segundo, “mercado local de deuda y reforma de pensiones”; y el tercero, la “búsqueda de fuentes adicionales de financiamiento”. Los tres escenarios no son suficientes para ordenar las finanzas públicas, según el mismo documento, y el Gobierno prometió a inversores que acompañarían el escenario elegido con un ajuste fiscal que implicaría aumentar en $380 millones la recaudación de ingresos a través de mayor eficiencia o nuevos impuestos y un plan de ahorro de $674 millones a través de recortes al Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El Salvador (Fodes), recortes a programas del presupuesto y programas de reestructuración del Gobierno.

Los pagos que el Gobierno debe hacer, entre septiembre de 2022 y diciembre de 2023, suman $4,852 millones que se dividen en cuatro categorías. La primera son fondos que no se tienen para financiar el presupuesto del próximo año. Las tres categorías restantes son deudas de tres tipos: las amortizaciones de deuda pública local e internacional, que son pagos de capital por créditos pasados; la deuda de corto plazo, que son las Letes y las Cetes, que son conocidas coloquialmente como la tarjeta de crédito del Gobierno; y la última categoría son los bonos, una deuda de largo plazo en la que durante 30 años solo se pagan intereses hasta que la fecha en la que vence el bono y hay que pagar en una sola cuota el 100% del capital.

El Ministro de Hacienda, Alejandro Zelaya, tiene hasta el último día de septiembre de 2022 para presentar el proyecto de Presupuesto de 2023, donde debe incluir las fuentes de financiamiento para cumplir con los compromisos con los acreedores, quienes han mostrado preocupación por la capacidad de pago del Goes. Foto de El Faro: Carlos Barrera.
 
El Ministro de Hacienda, Alejandro Zelaya, tiene hasta el último día de septiembre de 2022 para presentar el proyecto de Presupuesto de 2023, donde debe incluir las fuentes de financiamiento para cumplir con los compromisos con los acreedores, quienes han mostrado preocupación por la capacidad de pago del Goes. Foto de El Faro: Carlos Barrera.

La deuda de corto plazo es la que tiene ahogado al Gobierno, una deuda que cada vez que se suscribe da un plazo de 360 días para pagarla, y en cada trimestre del año hay que programar el pago de esos saldos. Ese saldo incluye $1,169 millones en Letes y $1,320 millones en Cetes, según las cifras del Gobierno hasta marzo de 2022. La segunda mayor preocupación es que llegue enero de 2023: el Gobierno debe pagar ese mes $800 millones de un vencimiento de bonos.

Las amortizaciones se dividen en $272.7 millones a pagar a acreedores internacionales y $278.3 millones a acreedores locales: deben programarse en el pago de “obligaciones generales del estado” del presupuesto del próximo año. Luego, también en el diseño del presupuesto del próximo año, el Gobierno necesita fuentes de financiamiento para cubrir $1,012 millones de sus gastos ordinarios de 2023.

De los $4,852 millones, Hacienda dijo a acreedores que $874 millones estaban asegurados; es decir, que contaban con el 18% de los recursos para pagar compromisos con acreedores. Los tres escenarios retratan una carrera a contrarreloj en la que el Gobierno debe encontrar fuentes de financiación para el 82% de los compromisos restantes: $3,978 millones. El primer escenario, un “acuerdo con el FMI”, puede ser lejano debido a que el FMI ya dijo que requiere compromiso con transparencia, anticorrupción, respeto al estado de derecho y ha sugerido al Gobierno que derogue el artículo de la Ley Bitcoin, que da al bitcoin estatus de moneda de curso legal. 

El Gobierno ha manejado con hermetismo su plan económico, al igual que el de Salud y el de Seguridad. Son secretos. La propaganda oficial sobre la gestión económica ha enfocado los reflectores en eventos con personajes del mundo de las criptomonedas y Bukele ha respondido a medios como el New York Times que ha cuestionado su gestión con burlas: '¿desde cuándo el NYT dedica tanto tiempo a las iniciativas económicas de El Salvador? Está claro que tienen miedo. Bitcoin es inevitable', publicó en su cuenta de Twitter.

Las comunicaciones con los acreedores importantes, sin embargo, difieren de la propaganda oficial de Casa Presidencial y excluyen al bitcoin de los escearios que maneja el Gobierno para salir de la crisis. En el tercer y último escenario de “búsqueda de alternativas de financiamiento”, el Gobierno no contempla acudir al mercado de criptomonedas ni a los bonos volcán, que debían ser emitidos a inicios de 2022, pero sí menciona gestiones con bancos regionales para obtener créditos y cambios en las regulaciones de la banca local para que estas entidades financieras sigan adquiriendo títulos del Estado, ocupando un mayor volumen de los depósitos de la gente, y hasta mencionan préstamos con el Banco Central de Reserva (BCR).

La lejanía de un acuerdo con el FMI también pone candado a otras alternativas de financiamiento. Según el documento, el FMI podría aportar, además del crédito de $1,300 millones, otros $400 millones adicionales y, según Hacienda, dos organismos ofrecieron otros créditos si se alcanza el acuerdo: el BID, $200 millones; y el Banco Mundial, otros $200 millones. Es decir, el costo de que El Salvador no tenga un acuerdo con el FMI deriva en la falta de $2,100 millones, el 43% de los recursos requeridos para evitar el impago, según lo informado por el Gobierno a inversores en ese documento.

A inicios de este año, El Faro conversó con un técnico del gabinete económico, quien pidió la reserva de su nombre por no estar autorizado a hablar con medios, y planteó escenarios parecidos a los que Hacienda terminó ofreciendo a inversionistas. Sobre ese primer escenario que involucra al FMI se mostró muy pesimista. “El Goes no está dispuesto a practicar transparencia y anticorrupción. Difícilmente habrá acuerdo con el FMI”, dijo. “El Fondo va esperar que estén con el agua al cuello; va a esperar que pidan auxilio y entonces van a imponer las condiciones de gestión de la economía. El Goes está jugando con fuego”, aseguró.

El Faro mostró la presentación a Ricardo Castaneda, economista experto del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), quien se mostró cauto ante los escenarios del Gobierno y dijo que desconfiaba de la efectividad del segundo escenario: la reforma de pensiones. “Soy más que escéptico del éxito de esta medida, pues depende mucho de cómo quedan los beneficios para las personas pensionadas”, dijo. El tercer escenario del Gobierno es una incógnita, puesto que las “opciones adicionales de financiamiento”, a las que hace referencia el título de esta alternativa, no están comprometidas en un 100%.

El Ministro de Hacienda, Alejandro Zelaya, durante una convocatoria de prensa en un parque ecológico de Metapán. Foto de El Faro: Carlos Barrera.
 
El Ministro de Hacienda, Alejandro Zelaya, durante una convocatoria de prensa en un parque ecológico de Metapán. Foto de El Faro: Carlos Barrera.

Las coincidencias de los tres escenarios

En los tres escenarios, Hacienda reconoce que la deuda de corto plazo compromete el funcionamiento del Gobierno y en los tres escenarios sugiere que van a limpiar los saldos de esta deuda, pero inmediatamente volverán a suscribir ese mismo tipo de deuda. En términos coloquiales, implica que van a limpiar la tarjeta de crédito para volver a toparla. “Por ejemplo, lo que los escenarios indican es que van a poder emitir el 100% de Letes que se vencen y los van a pagar con más Letes”, dice Castaneda.

En los tres escenarios la meta es limpiar las Letes y las Cetes. Pero luego procederán a volver a suscribir este mismo tipo de deuda: en un 100% el saldo de Letes ($1,159 millones) y en un 50% el saldo de Cetes ($660 millones). “Es como que agarres dinero de una tarjeta de crédito para pagar el vencimiento de la misma tarjeta de crédito”, describe Castaneda.

Tras volver a ocupar la deuda de corto plazo, también tendrán que hacer una emisión de bonos en el mercado local por $210 millones para complementar.

No es la única coincidencia de los tres escenarios. Hacienda espera reembolsos a gastos ya realizados a través de créditos. Estos reembolsos le dan un margen de maniobra para hacer reorientaciones de recursos. Mencionan dos créditos con el BCIE: un crédito de asistencia para una Ley para el Salario Mínimo, $100 millones; y un crédito de $160 millones de asistencia para la digitalización. El tercer crédito es un reembolso de $100 millones del Banco Mundial a gastos incurridos por el Gobierno de El Salvador en compras de la pandemia de vacunas contra el Covid-19, insumos médicos y equipo de protección para los hospitales, que está en proceso de ser recibido.

Dos trabajadoras del Ministerio de Salud toman la temperatura a María del Carmen Montoya en la avenida Independencia de San Salvador. Cuatro días antes de la escena, el esposo de María fue hospitalizado por síntomas relacionados con la covid-19 en mayo del 2020. Foto de El Faro: Carlos Barrera.
 
Dos trabajadoras del Ministerio de Salud toman la temperatura a María del Carmen Montoya en la avenida Independencia de San Salvador. Cuatro días antes de la escena, el esposo de María fue hospitalizado por síntomas relacionados con la covid-19 en mayo del 2020. Foto de El Faro: Carlos Barrera.

Este tipo de créditos para reembolsos son un salvavidas millonario para el Gobierno, que le dan cierto margen de maniobra para acabar 2022. “Los recursos BCIE suelen ser para proyectos productivos, no son para financiar al Gobierno”, describió el técnico del gabinete económico, quien enfatizó que este tipo de créditos no son suficientes para sustituir el crédito con el FMI. “El Goes debe hacer malabares para buscar una forma de hacerle bypass a eso y los recursos que necesita son cuantiosos y solo el FMI los tiene”, asegura el técnico.

Entre las coincidencias de los tres escenarios está que hay una categoría para agrupar fondos que se llama “otras fuentes de financiamiento”: Hacienda tendría que buscar un crédito adicional con el BCIE por $200 millones y un crédito con el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), por $500 millones, según los tres escenarios.

El peso de “las otras fuentes de financiamiento”

La principal diferencia entre los tres escenarios es el peso de las “otras fuentes de financiamiento”, las alternativas más inciertas de conseguir. En el caso de un acuerdo con el FMI, esa opción representa el 16 % de los $4,852 millones a conseguir para no caer en impago, mientras que en los otros dos escenarios es el 33 %. En caso de que haya acuerdo solo queda en el limbo conseguir $78.70 millones de financiamiento internacional, más los dos créditos con BCIE y CAF.

Ante la lejanía del acuerdo con el FMI, la otra tabla de salvación del Goes es la reforma de pensiones contemplada en el segundo escenario. En este otro escenario, Hacienda va a requerir, además del crédito con BCIE y CAF, dos emisiones de bonos: una emisión en el mercado local por $289 millones y una emisión de bonos relacionada a la reforma de pensiones con la que esperan obtener $589 millones. El Goes prometió en marzo pasado presentar su propuesta de reforma a la Asamblea,  pero cuatro meses después aún no ha sido entregada.

“Las especulaciones con la reforma de pensiones son que vamos camino a una nacionalización, una propuesta que sería insostenible a largo plazo, pero que tendría un impacto fiscal en el corto plazo”, aseguró el técnico del gabinete. “Con una nacionalización, pueden borrar la deuda de pensiones con el retorno a un sistema de reparto”, añadió. En los sistemas de reparto, las pensiones están definidas por ley y no dependen de lo aportado por cada trabajador. El sistema de pensiones actual tiene un pilar privado en el que las pensiones se calculan con una fórmula que considera la rentabilidad de las cuotas aportadas por el trabajador y el empleador durante 25 años y cada cuenta es privada, es decir, pertenece a cada trabajador.

Con el sistema privado, el Gobierno está obligado a registrar en su contabilidad lo que adeuda al sistema de pensiones, ya que desde 2006 el Gobierno obliga a las Administradoras de Fondos de Pensiones a adquirir títulos de deuda estatal con los ahorros de los trabajadores. Con la nacionalización, según Castaneda, el Gobierno ya no estaría obligado a llevar esa contabilidad, lo que puede mejorar el perfil crediticio del Gobierno para adquirir más créditos, ya que borraría de tajo 25 % del PIB de deuda de la contabilidad oficial, aunque las obligaciones sigan existiendo en la realidad.

“Creo que el Gobierno ha calculado lo que dejaría de pagar por la deuda previsional y ha considerado que si se nacionaliza el sistema de pensiones contablemente  esa deuda desaparece, ya que los países que tienen sistema de reparto no contabilizan como porcentaje del PIB las obligaciones de pagar pensiones”, dijo Castaneda. Por su lado, el técnico del gabinete advirtió que una nacionalización puede conllevar una expropiación de las cuentas de ahorro individual. “El problema de las pensiones es que necesitan liberar espacio para endeudarse más”, dijo. “Si hacen una propuesta con la promesa de pagar pensiones insostenibles, pueden lograr que la gente no se oponga, pero eso puede implicar la expropiación de las cuentas de ahorro”, añadió.

En el tercer escenario, queda en el limbo de dónde van a obtener $878 millones. Hacienda solo asegura que provendrá de “otras fuentes a considerar”: esas fuentes pueden ser reservas del Banco Central de Reserva (BCR), recursos de pensiones y recursos del FMI, aunque en el tercer escenario está descartado un acuerdo con este organismo. “El Gobierno deja entrever que podría hacer uso de los derechos especiales de giro”, dice Castaneda. “Eso significa que el BCR le tendría que prestar dinero al Gobierno”, añadió.

La otra opción es que el Gobierno mueva depósitos que actualmente tiene en bancos a privados a bancos estatales para que ocupen esos recursos para comprar títulos del Estado y modificar el techo de la reserva de liquidez. “Para seguir con ese esquema necesitan que los bancos y las AFP sigan comprando instrumentos de deuda y bajar la reserva de liquidez, pero eso implica meterle más riesgo al sistema financiero”, dijo Castaneda. El técnico del gabinete asegura que con este mecanismo los bancos estatales pueden seguir comprando Letes, pero esa opción es limitada. “Tampoco pueden hacer mucho. Son $100 ó $200 millones máximo. Es poco oxígeno”, dijo el técnico.

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