En estos días El Salvador ha regresado al foco de la atención a partir del anuncio del presidente Bukele de buscar la reelección en el año 2024, amparándose para ello en una decisión de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. El anuncio del presidente salvadoreño ha impactado en una región preocupada por diversos procesos de regresión autoritaria. Pero, en verdad, nadie ha sido sorprendido por la noticia. De hecho, el caso en cuestión ratifica una tendencia creciente en América Latina: el uso de los tribunales constitucionales para desmantelar gradualmente las instituciones de la democracia.
Que los presidentes quieran quedarse en el cargo tanto como sea posible no es ninguna sorpresa. Una investigación reciente sobre la evasión de los límites de los períodos presidenciales muestra que desde 2000 a 2020 aproximadamente el 30 % de los presidentes hicieron intentos deliberados por quedarse más allá del tiempo legalmente permitido al momento de asumir.
En el año 2010 el Tribunal Constitucional colombiano frenó el intento de Alvaro Uribe de competir por una segunda reelección presidencial. El caso cobró trascendencia internacional: los jueces latinoamericanos aparecieron entonces como los guardianes del orden constitucional frente a líderes personalistas dispuestos a romperlo para perpetuarse en el poder. Doce años más tarde sabemos que el caso colombiano no fue la regla, sino la excepción.
Hasta hace algo más de una década, la estrategia habitual seguida por los presidentes latinoamericanos con este fin consistía en promover una reforma constitucional. Claro que una asamblea constituyente supone un proceso extendido en el tiempo, y también requiere alcanzar mayorías para lo cual es preciso negociar y hacer concesiones. Por ejemplo, el presidente Peronista Carlos Menem consiguió incluir la reelección en la reforma constitucional argentina de 1994, otorgando una serie de demandas al principal partido de oposición. Pero incluso presidentes con holgadas mayorías, como Evo Morales o Rafael Correa debieron recurrir a negociaciones, con otros partidos o con sus propios grupos de apoyo, para imponer nuevas constituciones en Bolivia y Ecuador durante la primera década de este siglo.
En los últimos diez años, los presidentes deseosos de remover los límites constitucionales a su propia reelección encontraron un mecanismo más expeditivo, que no requiere elecciones ni tampoco atender a los intereses de otros grupos políticos. La receta supone dos pasos consecutivos: 1. El ejecutivo utiliza los recursos políticos a su alcance para cooptar al tribunal superior encargado de interpretar el texto constitucional; 2. Este tribunal aplica toda su creatividad y abandona cualquier pretensión de independencia y profesionalismo para dictaminar que el presidente está habilitado para volver a competir, aun cuando exista al respecto una prohibición constitucional taxativa.
En este sentido, la secuencia seguida en El Salvador durante el último año, que involucró a la Asamblea Legislativa, a la Corte Suprema y que derivó en el reciente anuncio del presidente Nayib Bukele de buscar la reelección en 2024, no hacen más que seguir los diferentes actos de un libreto conocido. Es el mismo sendero trazado por los casos de Daniel Ortega en Nicaragua, Juan O. Hernández en Honduras y Evo Morales en Bolivia.
Hay, por supuesto, algunos elementos distintivos. Uno es la celeridad con la cual Bukele ha procedido a cumplir cada uno de los pasos para deshacerse del obstáculo constitucional, recurriendo directamente a la estrategia del fallo judicial. Pero merece destacarse también en el contexto latinoamericano el tipo de argumento ofrecido por los jueces de la Sala Constitucional salvadoreña, que se suma a las interpretaciones audaces que otras cortes latinoamericanas han hecho y que conllevaron un cambio de régimen.
Tanto el Tribunal Supremo boliviano como la Corte Suprema en Nicaragua y Honduras habían fundamentado su decisión de avalar la reelección presidencial argumentando que la prohibición de esta vulneraba derechos políticos fundamentales del presidente en ejercicio, así como los de sus potenciales votantes, que se verían privados del derecho de votar a su candidato favorito. Si bien admitían que las constituciones de Nicaragua, Honduras y Bolivia prohibían la reelección, argumentaron que esa disposición era en verdad inconstitucional por vulnerar derechos humanos protegidos por la Convención Americana y otros tratados internacionales. Estos fallos abrieron la puerta para la reelección indefinida en cada uno de estos países, más allá de que los sistemas políticos de cada uno haya seguido luego derroteros diferentes.
En junio de 2021 la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió una Opinión Consultiva (28-21) resolviendo que la reelección no puede considerarse de ninguna manera un derecho humano. Es más, esta misma resolución establece que la reelección presidencial indefinida es incompatible con el pluralismo político, principio esencial de la democracia representativa y, por lo tanto, contraria al sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Esta definición de la Corte Interamericana contradice explícitamente las decisiones de los altos tribunales de Nicaragua, Honduras y Bolivia. En consecuencia, obliga a los tribunales latinoamericanos a aguzar su ingenio y pergeñar argumentos más creativos para habilitar reelecciones presidenciales allí donde estas están constitucionalmente vedadas.
En este punto corresponde reconocer que la Corte salvadoreña estuvo a la altura. El fallo de la Sala de lo Constitucional de septiembre de 2021 se las ingenia para hacerle decir a la Constitución que, en realidad, el presidente únicamente no puede ser candidato a la Presidencia si ya fue presidente en el período inmediatamente anterior. Y, además, que debe pedir licencia seis meses antes de que comience el siguiente período presidencial. De este modo, donde se lee que la reelección está prohibida, la Corte dice que no lo está si el presidente se encuentra cursando su primer mandato, tal es el caso de Nayib Bukele.
La experiencia latinoamericana reciente nos ofrece una advertencia que merece considerarse. Como muestra el politólogo Javier Corrales, casi sin excepción, los presidentes que lograron remover los límites constitucionales a la reelección para presentarse una vez, antes de finalizar ese nuevo mandato intentaron forzar nuevamente el límite para continuar en la presidencia. Llámese Fujimori, Ortega, Uribe, Morales o Chávez, la promesa de necesitar un único mandato extra para concluir la tarea iniciada pronto se revela una excusa que pretende encubrir la ambición de perpetuarse en el poder.
La ciudadanía latinoamericana debe estar especialmente alerta a este tipo de maniobras. Lamentablemente, sabemos bien cuán frágil la democracia constitucional resulta frente a líderes decididos a desbaratarla y concentrar el poder, con el respaldo de una mayoría electoral circunstancial. El control de los árbitros, en particular de los tribunales electorales y cortes constitucionales, es el paso recurrente en el nuevo patrón de autocratización. Pero aunque el libreto ya ha sido escrito, no es necesario que la obra se complete. Esto dependerá de los propios ciudadanos salvadoreños. Si no consideran necesario frenar la concentración del poder, nadie lo hará por ellos.
*Gerardo Scherlis es profesor titular en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Argentina; e investigador del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina. Puedes seguirlo en Twitter como @gscherlis y en @ReformasLATAM.
