El Salvador perdió la Digestyc, una de las instituciones más importantes en la producción de conocimiento y datos de la gestión pública. Perder a la Digestyc significa un retroceso en materia de transparencia y pone en riesgo la producción de datos confiables, explicaron cuatro expertos consultados por El Faro para entender mejor qué implica tal medida. El Faro entrevistó a Ana Escoto, experta en población y estadísticas; Carlos Acevedo, expresidente del Banco Central de Reserva; Laura Andrade, experta en evaluación de políticas públicas; y a Evaristo Hernández, exdirector de la Digestyc. La decisión, dicen, es inédita, preocupante y en sentido contrario de las mejores prácticas internacionales para garantizar la independencia de las estadísticas.
Con la disolución de la Digestyc muere otra instancia clave para ejercer contraloría. Desde el 1 de mayo 2021, Asamblea Legislativa, la Corte Suprema de Justicia y la Fiscalía General de la República están controladas por el Gobierno de Nayib Bukele. A eso se suma el desmantelamiento del Instituto de Acceso a la información pública y la amenaza de quitarle dientes a la Ley de Acceso a la Información Pública; la disolución de la Comisión de Investigación Contra la Corrupción (Cicíes) y de oficinas fiscales cuya finalidad era investigar casos de corrupción. La Asamblea de Bukele ha aprobado, además, leyes como la Ley Alabí, que da inmunidad a funcionarios del Gobierno.
Los diputados de Nuevas Ideas y sus aliados aprobaron la disolución de esta institución el 11 de agosto de 2022. Esta dirección era la encargada de recopilar estadísticas a nivel nacional y sus funciones se trasladaron al Banco Central de Reserva. Según las personas consultadas, la modernización con la que el Ejecutivo y los diputados oficialistas han justificado la medida, es irracional e ilógica, y temen que la fusión de dos instituciones con objetivos distintos pueda generar un lastre para los técnicos, en lugar de optimizar el trabajo de ambas.
La Digestyc, que por años ha sido la encargada de levantar estadísticas socioeconómicas (registro de población, ingresos y gastos en hogares, medición de la pobreza, canasta básica, levantamiento de mapas, uso del tiempo, hechos de violencia basada en género, entre otros) inició desde el pasado 11 de agosto su proceso de disolución y liquidación por decreto. La responsabilidad de diseñar, recolectar y procesar toda esa información ha pasado ahora a manos del Banco Central de Reserva, cuya experticia es la recolección de estadísticas, análisis y proyecciones macroeconómicas de corto y mediano plazo. La función de ambas instituciones ha sido siempre complementaria, pero eso no alcanza para justificar la decisión de mezclarlas.
Tanto el documento de la Ley aprobado por la Asamblea Legislativa como los diputados oficialistas aseguran que la producción de estadísticas no se detendrá y que la absorción de funciones responde a la necesidad de ser “más eficientes en el uso de los recursos del Estado”, según dijo en el pleno la diputada Suecy Callejas. El planteamiento, no obstante, no tiene mucho sentido para los expertos, ya que si bien son los principales en reconocer que la Digestyc necesitaba modernizarse, la manera propuesta parece degradar las funciones que ya tenía la dirección.
Ana Escoto: “No se puede ser juez y parte”
Convertir a la Digestyc en un ente rector y autónomo que garantizara la independencia de la recolección de datos estadísticos habría sido una verdadera medida de modernización, ya que le permitiría hacer un trabajo libre de la aprobación y el manejo del gobierno central. Para Ana Escoto, doctora en Estudios de Población por el Colegio de México y profesora en la facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Unam, la decisión es inédita, y no en el buen sentido. “Si nos hubieran dicho que la parte técnica de datos del BCR se iba a fusionar con la Digestyc para crear un sistema estadístico nacional, eso hubiera sido diferente”, explica. Escoto es salvadoreña y ha seguido con detalle la evolución de la recolección de datos en El Salvador. Lo ideal, agrega, sería que la Digestyc no responda al gobierno central, porque permitiría un análisis más consciente de la realidad que los datos reflejan.
“No se puede ser juez y parte. No puedo yo estar evaluando la situación del país y creando insumos para el diseño de políticas públicas cuando yo soy quien hace la política pública”, señala.
Otro de los problemas que Escoto identifica en la fusión es el presupuesto. Según la Ley, el Ministerio de Economía transferirá $4 millones al BCR, equivalente al presupuesto de la Digestyc. Ese monto no ha sido suficiente ni siquiera para ejecutar todas las tareas de la dirección. “El problema que la Digestyc ha tenido es que siempre ha dependido muchísimo de la asistencia técnica externa y los fondos externos para hacer muchos proyectos, y por eso algunos no tienen regularidad”, amplía.
En el artículo 4, la Ley deja en claro que el traslado de funciones incluye la realización de cartografías, el levantamiento y procesamiento de los censos de población, vivienda, económico, agropecuario, así como las encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples, de Ingresos y Gastos de los Hogares, las Encuestas mensuales de precio al consumidor y Productor; el índice de precios al Consumidor y Productor, y las encuestas de Uso de Tiempo y a las micro y pequeña empresa. Todo lo demás, que ya era parte de las funciones de la Digestyc, pero el cuerpo normativo no especifica, ha sido cubierto por un “etcétera” o un “y otros que autorice su Consejo Directivo”.
En esa ambigüedad, por ejemplo, han quedado fuera el procesamiento de estadísticas vitales (actas de nacimiento, defunción, matrimonio y divorcio), el registro de víctimas de El Mozote y el conflicto armado, y el levantamiento del mapa y la encuesta sobre hechos de violencia de género. Estos últimos instrumentos se empezaron a levantar en 2017, posterior a la creación de la Dirección de Estadísticas de Género el año anterior. Estos datos fueron compartidos por última vez en 2019, al inicio de la administración Bukele.
Es por ello que para Escoto dejar a discreción del consejo directivo las prioridades que atenderán puede ser contraproducente. “Habrá que ver qué considera como importante este consejo directivo de una institución que tiene objetivos macroeconómicos. Entonces, sí hay un temor, porque es como pedirle a una persona que piense completamente diferente, porque el Banco Central ha hecho siempre otro tipo de análisis”.
El 29 de marzo de 2022, la Asamblea ratificó un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por un monto de $44 millones, el cual sería utilizado “para modernizar el sistema estadístico nacional”, según consigna la nota publicada en el portal del Congreso. En la misma publicación se especifica que del total del monto, $2.7 millones se utilizarían para el fortalecimiento técnico institucional de la Digestyc. Cuatro meses más tarde, sin embargo, esa modernización concluyó en la solicitud de la Ministra de Economía de disolver esa unidad.
Carlos Acevedo: “La modernización es un pseudoargumento”
Carlos Acevedo, economista y expresidente del BCR cree que la modernización es un “pseudoargumento” que no tiene lógica. “Si de verdad querían modernizar Digestyc, tendrían que haberle dado más presupuesto, haberlo transformado en un ente autónomo, haber fortalecido el sistema nacional de estadísticas. No sé a quién se le habrá ocurrido, pero lo mínimo es que esto va en contra de las mejores prácticas internacionales, y eso ya te dice algo”. Para él, que conoce las interioridades del Banco a partir de su gestión como presidente (2009-2013) la principal preocupación es la sobrecarga que la absorción de las funciones de la Digestyc pueda suponer para una institución que ya está sobrecargada y que no tiene el presupuesto para asumirlas.
“No tengo duda de que el BCR tiene la capacidad de hacerlo, pero es un reto logístico, porque es un área muy especializada; y el Banco tiene gente muy especializada en muchas cosas, pero no en las tareas que realiza Digestyc”. Para que la fusión sea efectiva, opina Acevedo, debería de trasladarse, al menos, las tres cuartas partes o el 90 % del personal técnico para que el trabajo que la dirección realizaba se mantenga.
Hacia fuera es precisamente esa la previsión más importante que debe quedar clara en esta fusión que catalogan de ambigua. El 19 de agosto de 2022, el Instituto Internacional de Estadísticas (ISI) y la Asociación Internacional de Estadísticas Oficiales (IAOS) publicaron un comunicado en el externaban su “gran preocupación por los riesgos involucrados en esta decisión”, entre ellos la independencia profesional, la calificación del personal y la confidencialidad de la información estadística.
Para ambas instituciones, es esencial para la calidad y la credibilidad de las estadísticas públicas que estas sean políticamente relevantes sin ser políticamente conducidas. Para ello proponen que quede definido en la legislación un proceso independiente que evaluará de manera periódica la producción de estadísticas “para garantizar que los datos se han producido de acuerdo con los criterios de calidad y los principios de las buenas estadísticas públicas”.
El riesgo percibido por estas dos instituciones tiene asidero en otras decisiones tomadas por el Gobierno en materia de transparencia, como índice de reserva de información pública que ha crecido en los últimos tres años, sumado a la toma del Instituto de Acceso a la Información Pública; así como la experiencia de la disolución de otras direcciones que fueron absorbidas por otras instituciones gubernamentales. En 2019, por ejemplo, una de las primeras medidas del presidente Bukele fue eliminar la Secretaría de Inclusión Social, a la que estaba adscrita la Dirección de Diversidad Sexual. El Ministerio de Cultura fue el designado para absorber esta dirección, que terminó convertida en una Dirección de Género y Diversidad, cuyas funciones nada tiene que ver con las desempeñadas hasta 2019.
Para Acevedo, que ahora la Digestyc pase al BCR no estropea necesariamente su independencia, ya que la dirección siempre ha sido dependiente del gobierno central. “Lo fundamental es garantizar que la población tenga las estadísticas confiables, oportunas y precisas, sino estamos fritos”, concluye Acevedo. De hecho, cree que, pese a las contradicciones que una fusión como esta supone, podría haber incluso una salvedad que garantice que los datos sean confiables. “El BCR está sometido a un proceso de auditoría por parte del Fondo Monetario Internacional, esto va a incluir ahora las estadísticas (de la Digestyc). El Fondo no se va a hacer del ojo pacho si ve marufias en la elaboración de las estadísticas. En ese sentido, hasta podría haber una mejoría”.
Evaristo Hernández “Fue un fallo no haber creado un instituto completamente autónomo”
La intención de convertir a la Digestyc en un ente autónomo se venía trabajando desde el gobierno de Mauricio Funes, cuando Alex Segovia estaba a la cabeza de la Secretaría Técnica de la Presidencia. El cambio no se dio, pero el plan fue retomado por la administración de Salvador Sánchez Cerén. Así lo confirmó en noviembre 2015 el entonces director de la Digestyc, Evaristo Hernández, quien dijo a El Faro en una entrevista que el gobierno tenía en marcha una reforma. Siete años más tarde, Hernández admite que no haber dado independencia a la Digestyc fue un fallo. “La decisión de eso no me correspondía a mí, pero fue un fallo no haber creado un instituto completamente autónomo que hubiera evidenciado más el error de disolverlo”.
Hernández, miembro del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, comparte las preocupaciones de Acevedo respecto a la experticia de cada institución para el levantamiento de estadísticas. “El tipo de estadísticas que hace la Digestyc es completamente diferente al tipo de estadísticas que hace el Banco Central de Reserva. La Digestyc puede convertir en estadísticas monetarias las cifras que le da el Banco Central, pero el Banco no me puede convertir cualquier estadística que la Digestyc genere en estadística monetaria. Son especialidades distintas”. Cree que será importante, además, valorar la experiencia de los técnicos que trabajan tanto en el terreno como en el procesamiento de la información recabada, para garantizar que la calidad de los datos no baje su nivel.
El tema de la independencia de los datos, según Hernández, es sobre todo político. “Cuesta pensar que se puede garantizar secreto estadístico en una estructura de ese tipo. Empezando porque el señor que lo está dirigiendo, según recuerdo, fue cuestionado incluso desde el punto de vista de su experiencia profesional y de los requisitos para desempeñar ese cargo”, explica.
El BCR ha tenido, en tres años de la administración Bukele, tres presidentes distintos. El primero fue Federico Paredes, a quien el presidente pidió su renuncia luego de que la Corte Suprema de Justicia reviviera un caso de estafa en su contra. Luego asumió el cargo Nicolás Martínez, a quien Conan Castro, secretario jurídico de la Presidencia, le pidió la renuncia en 2020, luego de que asistiera a la Asamblea Legislativa para dar un informe técnico, contraviniendo una orden de Bukele. Ambos eran economistas. El tercer presidente, actualmente en el cargo, es Douglas Rodríguez. Su nombramiento fue cuestionado por ir en contravención de la Ley Órganica del Banco, la cual establece que quien lo dirija tiene que tener competencias en el área económica.
Rodríguez tiene una licenciatura en Contaduría Pública por la Universidad Tecnológica y su experiencia ha sido como contador, director financiero y de proyectos hasta 2017. La independencia de su nombramiento también fue parte de la preocupación de organizaciones como el Centro de Asesoría Legal Anticorrupción de El Salvador (ALAC), ya que ocupó un cargo adhonorem en la alcaldía de Nuevo Cuscatlán hasta 2015 y, posteriormente, otro en la alcaldía de San Salvador hasta 2019, sin detalle en su hoja de vida sobre en qué consistieron sus funciones.
Laura Andrade: “Es una decisión política para evitar la autonomía”
Laura Andrade, directora del Instituto Universitario de Opinión Pública (Iudop), se suma a los expertos consultados por El Faro que consideran que esta medida es irracional y contraria al camino que una verdadera modernización de una institución como la Digestyc debió seguir. “Esto ha sido una decisión política para evitar la autonomía y las consecuencias que trae tener estadísticas de país sin intervención”, explica.
La tendencia demostrada por el Gobierno de borrar lo hecho por las administraciones anteriores para que lo único reconocido sea lo impulsado por ellos, es una de las principales preocupaciones de Andrade por la manipulación que eso puede suponer de las estadísticas que levantaba la Digestyc. “Nos preocupa que este sea un pretexto para que bajo esta premisa de construir un futuro sin pasado las nuevas estadísticas que produzca el BCR sufran ajustes que no sean justificados técnicamente', es decir, que si dejan de recogerse datos que se han recolectado históricamente, no habrá manera de comparar la situación reflejada en los datos existentes hasta 2021 con los que se produzcan a partir de la fusión.
El Iudop fue una de las primeras instituciones en proclamarse en contra de la medida, y la catalogó como un retroceso hacia el “oscurantismo”. “La decisión del Ejecutivo de disolver la Digestyc profundiza el abismo de tinieblas al que se está empujando a El Salvador [...] las acciones que ha tomado la administración Bukele en sus tres años de gestión son muestra de que una de sus políticas públicas reales es el oscurantismo”, se lee en un artículo de opinión publicado el 10 de agosto pasado. “Sistemática y deliberadamente ha realizado acciones concretas para privar a la sociedad salvadoreña de la difusión del conocimiento, especialmente de aquel basado en información oficial del Estado”, continúa.
Andrade reconoce que al estar supeditada al Ministerio de Economía, la Digestyc nunca estuvo exenta del pulso político, pero que eso no justifica la degradación de sus funciones a una unidad dentro de una institución que tiene objetivos distintos.
En 2016, El Faro reveló que las administraciones de Antonio Saca, Mauricio Funes y Salvador Sánchez Cerén maquillaron cifras oficiales para simular que el Producto Interno Bruto era mayor al real, lo cual les permitía asegurar que El Salvador era menos pobre de lo que realmente era.
La descripción de las funciones, para Andrade no basta. Y aspira a que una vez se concluya la transición, se deje claro y por escrito cómo se realizarán estas funciones. Por ahora, su sospecha es que “Es claro que no hay un interés auténtico de parte de estas autoridades para identificar la necesidad de generar información que les permita a todas sus carteras ministeriales tomar decisiones más acertadas en función de la cantidad de población, que en principio debería de ser la beneficiaria de sus servicios, para tener claridad de dónde deben priorizar”.
