La segunda semana de julio, el gobierno está obligado a hacer pagos que suman 47 millones de dólares en concepto de amortización e intereses al fondo de pensiones. De no hacer estos pagos, El Salvador caería en impago y las calificadores de riesgo castigarían con una menor nota que haría muy difícil adquirir dinero en el mercado internacional. Al problema del impago se sumaría que AFP Confía va a alcanzar en julio el límite legal del 45 % que puede prestarle al gobierno por medio de la compra de títulos -los certificados de inversión previsional, CIP- con los que se financia el pago de las pensiones de los jubilados del ISSS y del INPEP.
Si se juntan los dos problemas, sería la tormenta perfecta, dice Enrique Anaya, un abogado que representa al Comité de Trabajadores en Defensa de los Fondos de Pensiones (Contradefop). En 2013, Anaya presentó un recurso a la Sala de lo Constitucional para que se declarara inconstitucional los artículos de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales que fuerzan a las AFP a usar el 45 % de los fondos de las cuentas de ahorro de los trabajadores para comprar títulos del Estado, porque el Estado paga a cambio una baja tasa de interés que coloca en riesgo de pobreza durante la vejez a los trabajadores. La Sala de lo Constitucional no anuló esta obligación, pero en diciembre de 2014 ordenó al Estado pagar una mayor tasa de interés.
Anaya identifica el origen del riesgo de impago y del no pago de pensiones en cómo se aprueba el presupuesto cada año en la Asamblea Legislativa. Por este motivo, promovió en abril una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley de Presupuesto 2017 en la que señala que hubo partidas que se aprobaron con mil dólares, insuficientes para asumir los gastos que el Estado tiene previstos este año. En la demanda, argumenta que la Ley de Presupuesto vulnera el principio de equilibrio presupuestario contenido en el artículo 226 de la Constitución de la República, porque omitió gastos que ascienden a 430 millones de dólares (el 8.8 % del presupuesto): de ese total no están incluidos 52 millones para las pensiones de los miltares -que se hace con una transferencia al IPSFA- ni el pago de intereses y amortización al fondo de pensiones que suma 230 millones de dólares.
Anaya forma parte de la Iniciativa Ciudadadana para las Pensiones (ICP), un espacio en el que están representados la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades), las Administradoras de Fondo de Pensiones (AFP) y algunos sindicatos. La ICP promueve una reforma de pensiones que busca evitar la propuesta de reforma del gobierno. El sistema mixto que promueve el gobierno plantea la creación de un pilar de reparto administrado por el Estado, a lo cual se opone la ICP, aunque en su propuesta también incluye crear un pilar de este tipo -llamado RPV- pero que continúa siendo administrado por las AFP.
I) En riesgo devolución de ahorros de pensiones
En lo que resta de 2017 el gobierno tiene que afrontar dos momentos en que deberá devolver el dinero que ha tomado del fondo de persiones más los intereses correspondientes, con el problema de que por ahora no tiene fondos para cumplir el compromiso. Ya en abril de este año el gobierno cayó en impago debido a que no pudo cancelar 28.8 millones de dólares en concepto de intereses y de capital que las administradoras de fondos de pensiones habían invertido en certificados de inversión previsional. Cuando acabó el mes, la deuda superaba los 50 millones de dólares y las calificadoras degradaron a El Salvador para ponerlo a la par de Venezuela, Congo y Grecia. Para salir de la emergencia, el gobierno tomó 56 millones de los presupuestos de Educación, Salud, Seguridad y de otras instituciones, pero el problema no está resuelto: en julio debe pagar otros 47 millones de dólares de intereses y capital por el mismo concepto, y por ahora ha conseguido solo 33 millones, gracias a recortes a la Superintendencia de Electricidad y Telecomunicaciones y a la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma. Aún debe obtener 14 millones más. Y estos parches no podrán evitar que la primera semana de octubre tenga que pagar otros 81.7 millones de dólares que tampoco tiene en su bolsillo.
Usted afirma que estamos cerca de un nuevo impago. ¿Cómo se llegó a esta situación?
El impago es el no pago de los intereses y de la amortización de capital que el gobierno debe hacer cada trimestre por los certificados de inversión previsional (CIP) ya emitidos desde 2006 a la fecha. (Los CIP son títulos que el gobierno vende para obtener dinero que le permita pagar pensiones a los jubilados del ISSS y del INPEP. Las AFP están obligadas a comprar estos títulos con el dinero de las cuentas de ahorro de los trabajadores que cotizan en las AFP. En resumen, es un mecanismo que permite al gobierno pagar las pensiones actuales con el dinero de las futuras pensiones). Actualmente hay 5 mil 750 millones de dólares invertidos en CIP y, de acuerdo con la ley, como los certificados tienen un plazo de 25 años para pagarse, en los primeros años se amortiza poco y luego se amortiza más. La causa del impago es que no está integrado en el presupuesto general de la nación 2017 ni el pago de los intereses ni la amortización de capital trimestral. Esto es lo que va a causar el impago este año. Del 9 al 2 de julio comienzan fechas de pago que suman más de 40 millones de dólares en concepto de intereses y capital. El que paga esto es el Estado a través de una transferencia de fondos que hace a Bandesal, que se encarga de pagar al fideicomiso. Esa transferencia no está prevista en el presupuesto, pues cuando aprobaron el presupuesto a esa partida solo le pusieron mil dólares. Tras el impago de abril, hicieron una reforma en el presupuesto para reorientar 56 millones de dólares y toca hacerlo de nuevo antes del 9 de julio, pero la Asamblea no lo puede hacer por sí misma.
¿El Ministerio de Hacienda debe presentar la propuesta?
El que presenta -constitucionalmente- el proyecto de presupuesto es el Ejecutivo. Constitucionalmente lo que puede hacer la Asamblea Legislativa es disminuir las partidas, pero no aumentarlas.
En octubre, sin embargo, se vencen más de 80 millones..
En julio son más de 40 millones de dólares y en octubre son como 81 millones de dólares que no están en el presupuesto de este año. Estamos a corto plazo. No veo otra salida que no sea modificar el presupuesto. No sé a qué partidas van a quitarle, y el ministro Cáceres salió diciendo que solo va a pagar intereses y que no va a pagar capital. Standard & Poors ya dijo que aunque paguen intereses, si no pagan capital igual se va a considerar en impago. Entonces lo va a tener que pagar.
Caer en impago puede provocar que las tasas de interés que tendría que ofrecer El Salvador a quienes le compren títulos posteriormente sean más altas.
El mismo ministro admitió que tras el impago prácticamente no tenía sentido salir a los mercados internacionales a querer vender bonos, porque nos pondrían una tasa de interés… es grave cuando un país pierde su credibilidad.
¿Qué otra posibilidad hay, aparte de recortar partidas presupuestarias, para no volver a caer en impago?
La otra forma es hacer una reforma estructural al presupuesto en el sentido de, además de quitar a otras partidas presupuestarias, disponer los pagos de capital e intereses.
II) En riesgo pago a jubilados a partir de agosto
Las proyecciones del Ministerio de Hacienda -presentadas en abril de 2016 a la Comisión de Hacienda de la Asamblea Legislativa- indicaban que en 2017 el gobierno iba a desembolsar en pago de pensiones de los jubilados del ISSS y del INPEP 696.44 millones de dólares. Desde 2006, cuando el gobierno de Arena impuso la aritmética legislativa ante la oposición del FMLN, el mecanismo para pagar pensiones es el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales. El Estado emite títulos valores y las AFP están obligadas a usar los ahorros de los cotizantes para comprarlos. Con ese dinero, el Estado transfiere dinero al ISSS y al INPEP para que paguen pensiones. Sin embargo, este año una de las AFP alcanza el límite legal de dinero de sus ahorrantes que puede invertir en los papeles del gobierno, y por lo tanto, esa fuente será insuficiente para pagar a los pensionados.
En julio una de las AFP alcanza el techo del 45 % del fondo de pensiones que puede invertir en los CIP. ¿Eso puede poner en riesgo la transferencia para pagar las pensiones de los jubilados?
Eso sí pone en peligro el pago de pensiones, aunque eso no se llama impago, porque este es no pagar capital e intereses por el dinero ya prestado. Para pagar las pensiones del ISSS y del INPEP y para pagar las pensiones mínimas, para pagar a los beneficiarios del decreto 100 que está en la segunda etapa, en efecto, algunos dijeron que en julio. Las AFP dicen que aguantan todavía hasta en agosto.
En julio, AFP Confía alcanza el límite del 45 %.
Sí. Tengo entendido que es AFP Confía la que llega al límite del 45 %. En tanto que llega en julio a ese límite, en agosto ya no le va a poder prestar dinero al gobierno comprándole los CIP. Si ya no va a poder comprarle, el gobierno en principio se vería en problemas para pagar las pensiones del ISSS y del INPEP. Entonces se nos han juntado dos graves problemas en mes de julio: el impago para pagar los intereses y la amortización de capital, y la incapacidad de pagar pensiones a los jubilados del ISSS y del INPEP porque legalmente una de las AFP ya no puede seguirle prestando dinero al Estado. Va a ser la tormenta perfecta, porque se van a juntar las dos cosas.
¿Qué pasaría si, para salir del apuro, el gobierno logra una reforma legal que eleve el techo de inversión de las AFP en los certificados hasta el 50 % del fondo que manejan?
Para solucionar el problema el gobierno plantea subir al 50 % el techo, y tendría un respiro de un año más, pero aumentaría el techo de la inversión obligatoria.
¿Puede dimensionar el faltante que debe cubrir el gobierno cuando las AFP ya no puedan prestarle para pagar las pensiones?
Le va a faltar un dineral. No tengo el dato preciso, pero de los casi 700 millones que se pagan al año, ya se pagaron 350 millones porque en este mes se pagan las pensiones del segundo semestre. Tendrá que ser menor a 300 millones de dólares.
Es una cantidad importante... como la mitad del presupuesto de Salud, que es de poco más de 600 millones...
Sí.
¿Por qué se alcanzó ya ese 45 %, si apenas estamos a medio año?
Las proyecciones financieras decían que este gobierno podría haber acabado ya casi hasta el final del gobierno de Sánchez Cerén alcanzando ese 45 %, pero se adelantó porque en septiembre del año pasado se hizo una reforma debido a que el gobierno tampoco había contemplado el año pasado el pago de intereses y de amortización de capital... Se había puesto por pago de interés y amortización de capital una cantidad menor de lo que el gobierno ya sabía que iba a pagar. El gobierno hizo una reforma.
Lo que recuerdo es que el gobierno aprobó en septiembre usar el fondo de pensiones para evitar caer en impago en octubre del año pasado. O sea: aprobó emitir certificados para pagar intereses y amortización de otros certificados.
Entonces aumentó el monto de los CIP. Fueron como ciento y pico de millones, porque los usaron para pagar eso. Entonces se adelantó en el tiempo. Hacienda había hecho números de que con el 45 % esta administración llegaba a 2018 o 2019 tranquila, pero con esa reforma se adelantó casi un año.
Cuando la Sala de lo Constitucional admitió una demanda e impidió que se pague certificados de inversión previsional con certificados de inversión previsional desapareció la fuente de financiamiento para el pago de interés y amortización de capital.
Así es. De paso obliga al Estado a asumir del presupuesto esos pagos como ha sido en los últimos 10 años. El Estado siempre debía incluir en el presupuesto el pago de amortizaciones e intereses. Todos esos años estaba prevista una partida para pagar eso. Este año el gobierno decide no incorporarla, con lo que quita un gasto de 230 millones y en su lugar pone una partida de mil dólares. Si no incorporas ese gasto, la lógica es que no lo vas a tener y por tanto tu presupuesto va a bajar, pero el presupuesto quedó igual que el del año pasado. A nosotros nos parece que esa es la estrategia del gobierno: llegar al límite a la Asamblea a decirle a los diputados 'les traigo esto y lo tienen que aprobar porque si no esto va a prender fuego'. ¿Qué va a decir el gobierno? Si no me lo aumentan, no puedo pagar pensiones. Entonces los culpables van a ser los otros. ¿Por qué lo presentan un mes antes de que surja el problema?
III) Superintentendencia objeta propuesta del sector privado
El viernes 6 de abril, el presidente Salvador Sánchez Cerén anunció que El Salvador iba a amanecer el sábado en impago. En cadena nacional, instó a los partidos políticos a regresar a la mesa de negociación para avanzar en la discusión sobre una reforma de pensiones, cuyo debate se encuentra entrampado. Las dos propuestas con más apoyo en este momento son la del sistema mixto que promueve el gobierno y la de la Iniciativa Ciudadana para las Pensiones, detrás de la cual están, entre otros, las AFP.
Anaya dice estar convencido de que la táctica del gobierno es forzar a una reforma hacia un sistema mixto que permita al Estado tomar el dinero de las cuentas individuales de ahorro para trasladarlo a un fondo común que le permita pagar las pensiones en curso y reducir la deuda con el fondo de pensiones. 'El próximo año el fondo de pensiones llega a los 10 mil millones de dólares, y francamente es muy atractivo caerle encima a esos ahorros. Para nosotros, la propuesta de reforma del gobierno no es una reforma previsional, sino un mecanismo para solucionar un tema fiscal. De toda la deuda del Estado con los cotizantes de las AFP, va a desaparecer el 70 % de los 5 mil 550 millones de dólares que el gobierno ha tomado prestado. Es como que hubieras limpiado por completo la tarjeta de crédito', dice Anaya.
Usted critica la propuesta del gobierno y la califica como confiscatoria, pero la ICP también plantea la creación de un fondo de reparto llamado RPV al que se transferiría un porcentaje de la cotización.
El RPV es una cuenta de propiedad colectiva.
En la propuesta del gobierno está la promesa de que por aportar a un fondo de reparto te pagarán beneficios al jubilarte, pero en la de la Iniciativa Ciudadana, en el RPV no quedan establecidos los beneficios, sino que solo es un fondo para pagar pensiones mínimas cuando a un pensionado se le agote su cuenta individual.
Pero en la propuesta del gobierno es solo una promesa, pues no hay dinero. El gobierno se lleva el 70 % de 5 mil millones y lo va a ocupar inmediatamente en pagar su deuda. No es sostenible porque no hay fondos. Al siguiente mes, el sistema ya es deficitario. La propuesta del ICP es que sí hay un fondo. Va a estar invertido en CIP pero sí va a haber fondo para eso y los trabajadores siguen siendo propietarios de su cuenta de ahorro. Si seguís siendo dueño de tu cuenta de ahorro para pensiones, lo que te está dando el RPV es una garantía de que esa pensión se va a conservar de forma estable y vitalicia. Garantiza que sí hay respaldo financiero.
Una de las críticas a la RPV como fondo colectivo es que -al igual que el fondo de reparto que propone crear el gobierno- no alcanza a cubrir las obligaciones que va a tener.
De acuerdo con los análisis que nosotros hemos hecho y que fueron validados por una compañía chilena, es financiable y sostenible. Los mismos técnicos de la Superintendencia del Sistema Financiero nos dijeron cuando presentamos la propuesta que no tenían ni el software ni los recursos para revisar nuestro números. Lo reconocieron. Después llegó al superintendente del sistema financiero a la Asamblea Legislativa para decir que no es sostenible nuestra propuesta. Quisiéramos saber cómo hicieron los cálculos...
Según una presentación de la Superintendencia del Sistema Financiero que está en poder la Comisión de Hacienda de la Asamblea Legislativa, la simulación que se hizo a partir de la propuesta de la ICP no coincidía con las proyecciones de la ICP: que mientras la ICP planteaba en 2017 egresos por 210 millones, en realidad iban a faltar casi 500 millones en engresos.
Bueno, nosotros quisiéramos tener claridad de dónde han sacado esos números y cómo han hecho esos cálculos. No conocemos cuáles son los presupuestos que están detrás para que esos números les hayan salido así. De acuerdo con nuestros datos sí es sostenible nuestra propuesta y sí es sostenible la reserva de pensiones.
Otras críticas a la propuesta de la ICP son que aumenta el descuento salarial pero la comisión de las AFP no disminuye de forma significativa. El descuento salarial actual es del 13 % y pasaría a 15 % con la propuesta de la ICP, y aunque porcentualmente la comisión para las AFP sería menor, en realidad, como la cotización aumentaría, obtendrían una comisión casi igual a la que han estado cobrando hasta ahora.
Uno de los temas que hemos dicho y que Asafondos ha reconocido es que si hay un debate fundado sobre el monto de la comisión, como trabajadores estamos totalmente abiertos a examinarlo, pero que no simplemente se diga que es muy alto. ¿Alto en comparación con qué? Las AFP antes cobraban 3 punto y pico de comisión. Ahora es 2.2 %. En la ICP dijimos que todos pongamos el mismo esfuerzo: trabajadores, empleadores y las AFP. La ICP es un grupo colegiado y ponernos de acuerdo todas las entidades fue... como trabajadores llegamos a pedir que no nos aumenten la edad de retiro y que no nos aumenten la cotización. ¿Cuánto vale eso? Luego nos pusimos de acuerdo todas las organizaciones y por lo menos que las AFP se reduzcan un monto igual al aporte que vamos a hacer nosotros los trabajadores.
En una entrevista con El Faro, la decana de economía de la ESEN, Carmen Aída Lazo, criticaba que el debate sobre la reforma de pensiones se ha centrado en quién administra el fondo de pensiones y no el punto medular: que las pensiones no sean solo un tercio del último salario cotizado. Y eso no tiene que ver con quién administra, si los privados o el Estado, pero sí tiene que ver con modificar la cotización y la edad de jubilación. La propuesta de la ICP solo toca cotización, y Carmen Aída Lazo sostiene que, aunque sea impopular, los números obligarán a subir unos cinco años la edad de retiro.
La propuesta de la ICP es técnica, pero también parte de la base de una realidad: era lo que podíamos llegar entre las cuatro organizaciones. Era lo políticamente posible. Imagínate decirle a los trabajadores: 'Ok, van a poner un punto más en la cotización y, ¡ah, también tardarán cinco o 10 años más en jubilarse, y además, en vez de cotizar 25 años cotizarán 30 años!...' Es inviable. Técnicamente podemos sentarnos y decir lo mejor es esto y todo. ¿Cómo nos van a ver los trabajadores? Están solucionando el problema al gobierno y a todos, pero cargan al trabajador con todo. ¿Y la empresa privada? Para que fuera posible que la ANEP… y no cometo una infidencia… para que fuera posible convencerla fue durísimo porque acababa de ser el aumento al salario mínimo. Te imaginás decirle: les acaban de pegar un porrazo con el salario mínimo y ahora les traemos una propuesta en la que ustedes van a pagar un 1 % más. No, están locos…
¿Al final la ANEP hasta qué punto aceptó?
Aceptó contribuir un punto más en la cotización. Pasó de 6.75 a 7.75 % la contribución que hace a las cuentas de ahorro individuales. Técnicamente podemos tener muchas ideas, pero también se legitimó en los talleres con las cosas que se expresaron ahí: en todos los talleres decían 'cero aumento de edad y cero aumento de cotización'. Teníamos que llegar al encuentro de lo que la gente estaba pidiendo.
Yo lo planteo en la lógica de transparentar el costo que la propuesta va a tener. Ustedes lo están pensando con una estrategia de viabilidad política, pero no transparentan si después de uno o dos años habrá que pedir que se aumente la edad de jubilación.
Hubo cosas imposibles de consensuar entre las cuatro organizaciones y por eso proponemos crear una comisión actuarial que revise estos datos. Llama la atención que tengamos una edad de jubilación que se acordó hace 48 años.
En la propuesta del gobierno hablaban de una reforma escalonada y que en cuestión de pocos años iban a tener que tocar la edad de jubilación. ¿Es el mismo caso con la propuesta de la ICP?
No. Francamente lo que decimos en la ICP es afrontemos un problema real. Las mujeres que se están jubilando que eran menores de 36 años hace 20 años... Las mujeres que cotizaron toda su vida en una AFP y ya cumplieron los 55 años para jubilarse, tienen como pensión el 30 % de su último salario.
Ahora mismo, una mujer que cotizó durante toda su vida a una AFP con un salario de mil dólares, obtendría una pensión de unos 300 dólares, mientras que, por ejemplo, una mujer que cotizó al ISSS o al INPEP y fue obligada a pasar a una AFP y fue beneficiada con el decreto 100, se jubiló con una pensión vitalicia de hasta 800 dólares...
Así es. No hay un mecanismo financiero que pueda hacer aumentar el ahorro de las personas de la noche a la mañana, a menos que juguemos en Las Vegas. Con el castigo de pagar rentabilidades bajas en los últimos nueve años del 1 % o del 2 % es imposible que cualquier mecanismo financiero pueda hacer que aumente el ahorro en los próximos dos o tres años. Necesitas por lo menos 10 años. Lo que decimos en la ICP es que estas personas que van a tener una pensión tan baja, por lo menos tengan garantía de que sea vitalicia y estable. No se podía hacer más, porque si no, sería crear otro grupo de privilegiados como los del decreto 100.
Si se aprueba la propuesta de la ICP, ¿no se opondrían a que después el Estado aumente la edad de jubilación?
No lo sé. Habría que ver los números y cómo está la situación. Para eso están los números. Por eso creemos que debe crearse una comisión estrictamente técnica para poder hacer el análisis de los números.
La ICP propone que los trabajadores puedan autoprestarse de su cuenta de ahorro individual. ¿Hasta qué punto tendría capacidad el fondo de pensiones de permitir retiros anticipados de dinero del 25 % de lo ahorrado sin hacer colapsar el sistema?
La propuesta permite que usted se va a poder llevar el 25 % de lo que usted tiene ahorrado con la obligación con usted mismo de devolverlo para tener el mismo monto de pensión y de ahorro que tendría si no lo hubiera retirado. Como es tu propio dinero, no le vas a pagar interés a otra persona. La AFP tiene prohibido cobrar intereses. No hay análisis de riesgo crediticio. Los números nos dan, porque no es de un día para otro. Es transitorio de cinco años. No es que una vez se apruebe la propuesta, porque te apuesto que serían filas enormes de gente queriendo retirar el 25 %. Hay un período transitorio. Los que están más cercanos a jubilarse van a poder retirar ese porcentaje.
¿En qué porcentaje puede disminuir el fondo de pensiones con este programa de retiro anticipado con el 25 % de lo ahorrado y cómo podría afectar el mecanismo para pagar pensiones a los ya jubilados que consiste en que las AFP le prestan dinero al gobierno?
En este momento, las obligaciones del gobierno en temas previsionales son cuatro: pagos de a jubilados del ISSS y del INPEP, pagos de pensiones mínimas, pagos de beneficiarios del decreto 100 y pago de los certificados de traspaso. En la propuesta de la ICP se le quita obligaciones al Estado: ya no tiene que pagar a los beneficiarios del decreto 100 ni las pensiones mínimas. El gobierno va a conservar la obligación de pagar las pensiones del ISSS y del INPEP y de pagar los certificados de traspaso.
Dice que le quita obligaciones al Estado y entiendo que eso es gracias a la creación del RPV. ¿Pero si se agota ese RPV, que es un fondo común, no asume esa obligación de pago el Estado?
Sí. Lo asume el Estado en tanto que es una obligación que está en la Constitución en el artículo 50, pero según nuestros números no va a suceder.
Pero es un porcentaje mínimo de la cotización lo que iría al RPV: 5 % del 15 % de cotización del trabajador.
No es poquito. La cotización aumenta del 13 % al 15 % y los primeros años es el 5 % lo que va a la RPV. Aparte, hay que ver la rentabilidad. Esperamos que funcione. Esperamos que cambie la rentabilidad y que pase a pagarse una tasa de mercado. Según nuestros números, nos cuadra. Hicimos un análisis para decir: sí cuadra, sí cuadra, pero no tenemos la bola de cristal para decir si se va a cumplir, pero con nuestros datos sí se logra.
