El gobierno de Nayib Bukele ha anunciado que insistirá en el uso del Ejército para combatir la delincuencia dentro del plan territorial con el cual pretende recuperar territorios dominados por las pandillas. El anuncio supone el reciclaje de una vieja práctica que implica el uso de la Fuerza Armada en labores de seguridad pública, una medida amparada en un decreto ejecutivo firmado en diciembre de 2018 por el expresidente Salvador Sánchez Cerén.
Bukele dispone del Ejército hasta el 31 de diciembre de 2019 en todo el territorio nacional para 'patrullajes conjuntos de prevención, disuasión y aprehensión de delincuentes' con especial énfasis en zonas fronterizas, perímetros de centros penales y de escuelas, según el decreto firmado por su antecesor. En la apuesta anunciada por Bukele, el nuevo gobierno omite decir que este medida es, en realidad, una herencia de los gobiernos del FMLN.
'Por primera vez en décadas, iniciaremos un proceso masivo de reclutamiento en nuestra @FUERZARMADASV. Incrementaremos sus filas en 2,000 nuevos soldados, que nos ayudarán a combatir la delincuencia', escribió el mandatario en sus redes sociales, la noche del 16 de julio.
Solo nueve horas antes, la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos había exhortado al Gobierno salvadoreño que se abstuviera de usar al Ejército en labores de seguridad pública. Bukele, no obstante, anunció el martes 16 el reclutamiento de 2 000 cadetes para engrosar las filas de la Fuerza Armada y 24 horas después, hizo una segunda convocatoria para que el techo de reclutas aumente a 3 000.
La incorporación de militares en el combate a la criminalidad no es un elemento nuevo. El gobierno de Francisco Flores (tercer gobierno de Arena, 1999-2004) utilizó al Ejército para reforzar las patrullajes conjuntos con la Policía para el primer plan Mano Dura contra las pandillas. Saca repitió la fórmula pero fue hasta noviembre de 2009 que Mauricio Funes aprobó un decreto que puso los cimientos para que el Ejército recuperara el protagonismo en seguridad pública que le fue restringido por los Acuerdos de Paz. El uso del Ejército, sin embargo, pasó de ser transitorio y se convirtió en permanente en los 10 años de gobierno de izquierdas. El decreto impulsado por Funes fue reutilizado en todo su quinquenio y en 2014 avalado por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que concluyó que la medida no violaba la Constitución porque la Presidencia había explicado, adecuadamente, que se trataba de una situación excepcional de criminalidad que requería el apoyo del Ejército a la Policía, y que sería una medida temporal.
La Sala, sin embargo, advirtió que la excepcional de la medida debía de permitir que la PNC, a mediano plazo, sea capaz de hacer su trabajo como lo manda la Constitución. En los siguientes cinco años de gobierno del FMLN, el Ejército se mantuvo en las calles y con apoyo de la Asamblea Legislativa, Sánchez Cerén amplió la participación castrense en el control de los centros penales con la aprobación de las medidas extraordinarias, destinadas a preservar el control de las cárceles donde, según las autoridades, los líderes de pandillas ordenan los crímenes.
A diferencia de sus predecesores, la novedad en el plan de Bukele estriba en ampliar el número de efectivos con nuevos reclutas o, de no cumplir la meta de 3 mil nuevos soldados, recurrir a la base de reservistas. Pero Bukele está haciendo uso de la reforma al Decreto Ejecutivo usado por los dos gobiernos del FMLN y prorrogado el 6 de diciembre de 2018. La prórroga fue firmada por Sánchez Cerén, el entonces ministro Mauricio Ernesto Ramírez Landaverde, y Carlos Jaime Mena, viceministro de la Defensa Nacional (en calidad de encargado del despacho).
'Debido a las causas por las cuales se decidió disponer de la Fuerza Armada para apoyar a la Policía Nacional Civil en operaciones de mantenimiento de la paz interna persisten en la actualidad, es necesario emitir las disposiciones pertinentes, con la finalidad de que la citada Institución Castrense continúe realizando las mencionadas funciones, aportando personal y recursos adicionales para la realización de operaciones antidelincuenciales con amplia cobertura', rezan los considerandos de dicho decreto.
Pese a su carácter de 'transitorio', este decreto reutilizado en 10 años esconde, tras telones, una realidad: que la PNC no se ha fortalecido. De hecho, en el último quinquenio, la institución se convirtió en la más denunciada por violaciones a los derechos humanos según la Procuraduría de Derechos Humanos. Ahora, bajo el mismo argumento, el de una PNC incapaz de hacer frente a la violencia y criminalidad por sí sola, el gobierno de Bukele también convoca al Ejército para que continúe siendo protagonista en labores de seguridad pública. Para 2018, según la PDDH, la Fuerza Armada fue una de las cuatro instituciones más denunciadas por violar derechos humanos en sus actuaciones en seguridad pública.
Dos diputados de Arena aseguran que el gobierno de Bukele no ha cumplido con lo que ordena la Constitución en el artículo 168, numeral 12, que habla sobre el uso del Ejército en labores de seguridad. El Ejecutivo debe informar de manera periódica a la Asamblea sobre las actuaciones excepcionales del Ejército que se usen 'para el mantenimiento de la paz interna, la tranquilidad y la seguridad pública'. Los diputados Rodrigo Ávila y Mauricio Vargas aseguran que Bukele no ha rendido aun ningún informe sobre el papel desempeñado por el Ejército desde que se anunció el plan de control territorial. Vargas dice que los distintos gobiernos nunca han cumplido con este requisito de informar a los diputados sobre las actuaciones de los soldados en las calles.
Un comodín llamado Fuerza Armada
El nuevo componente anunciado por Bukele también supone un desafío a las principales exhortaciones planteadas, además de la ONU, por organizaciones especializadas en derechos humanos nacionales e internacionales; y supone también el reconocimiento de lo desgastada y poco fortalecida que está la PNC.
El martes 16, horas antes del primer anuncio del presidente, un panel de expertos dijo estar preocupado por los signos de militarización de la seguridad pública y de planes 'manoduristas' en la estrategia de seguridad del nuevo gobierno. En el foro denominado “Políticas Públicas de Seguridad para la Garantía de los Derechos Humanos en El Salvador”, una representante de la ONU y expertos de organizaciones civiles criticaron el uso de efectivos militares en labores que deberían estar destinadas únicamente a la Policía.
En el evento, el director ejecutivo del Ministerio de Justicia y Seguridad Ricardo Santamaría justificó el uso de efectivos militares y dijo que la medida se mantendría mientras la PNC no sea fortalecida. “Mientras no tengamos una PNC desarrollada con mayor fortaleza, vamos a tener que recurrir al Ejército que, en materia de doctrina y de rol su rol en el Estado, probablemente, no sería lo más adecuado (sic)”, reconoció Santamaría.
El funcionario contestó así a un cuestionamiento de Isabel Albaladejo Escribano, oficial legal de la oficina del Alto Comisionado de la ONU para los derechos humanos, sobre si el gobierno insistiría en el uso de soldados para labores de seguridad ciudadana. “Yo no voy a contestar si las medidas que se están implementando en algunos casos rayan con el respeto de algunos derechos pero es claro que estamos tratando de responder ante una necesidad”, dijo el funcionario. Santamaría también insinuó que la estrategia de usar al Ejército es una manera de responder al clamor ciudadano. “Estamos tratando tanto de cumplir nuestras obligaciones de ley, como un gobierno respetuoso del orden constitucional, así como también la misión que nos ha encomendado el pueblo salvadoreño, la población”, dijo.
Albaladejo enumeró diversos elementos que debería contener una política pública en materia de seguridad ciudada, y entre ellos mencionó la eliminación en labores de seguridad ciudadana de efectivos militares. “Siempre se dice que mientras no se profecionalice y se fortalezcan las autoridades civiles se usarán las Fuerzas Armadas, pero nunca se fortalecerá a las instituciones policiales si eso no es una prioridad de los gobiernos”, dijo Albaladejo. La representante de la ONU insistió que un elemento básico de las políticas públicas de seguridad es la modernización de la Policía y que sus altas jefaturas sean civiles, en lugar de personajes formados bajo la doctrina militar.
Dos días después del foro, el ministro de Justicia y Seguridad Rogelio Rivas pareció responder a las exhortaciones de la ONU en una entrevista en el programa Diana Verónica y Tony de la radio 105.3. 'Naciones Unidas no conoce nuestra realidad salvadoreña', dijo el funcionario, y respaldó las palabras de su director ejecutivo de que mientras la Policía no esté debidamente capacitada habrá que hacer uso de los soldados.
Celia Medrano, de Cristosal, también exhortó al gobierno a desechar el uso del Ejército. “Seguir con una implementación manodurista estaría empeorando la situación y no mejorándola. No puede plantearse de manera permanente el uso de elementos militares en acciones de seguridad pública. Esto expone a corto y mediano plazo situaciones eventuales de violaciones a derechos humanos a partir de la responsabilidad de efectivos militares en estas funciones', dijo Medrano. La especialista recordó que ya tenían reportes de vulneraciones de derechos humanos hacia niños y adolescentes. 'Estaremos exponiéndonos a este tipo de reportes y van a ir escalando en la medida que se continúe con este uso del Ejército', agregó.
Ambas especialistas recordaron que la doctrina bajo la cual son adiestrados los soldados es una doctrina de defensa de la soberanía, muy distinta a la filosofía de la seguridad ciudadana. “Con la transformación política de las sociedades hacia regímenes más democráticos, también llegó la transformación en el concepto de seguridad, ya no es un tema de defensa”, explica Albaladejo.
Más militares
Los anuncios de Bukele, lanzados en las noches del martes y miércoles, forman parte del plan territorial lanzado a dos semanas de gobierno para intentar disputar el dominio de las pandillas en 17 municipios del país.
El reclutamiento anunciado por Bukele, según el video que tuiteó, estará abierto hasta el 31 de julio y cualquier persona menor de 28 años puede postular. El 9 de julio, el ministro de la Defensa René Merino había adelantado que si no cumplen la meta de 2 000 nuevas inscripciones, mandarán a llamar a reservistas, es decir, personas que ya hicieron el servicio militar de 18 meses y que actualmente están de baja.
El gobierno podría estar sucumbiendo a la tentación de preparar soldados antes que a policías debido al tiempo de preparación que se llevan unos y otros. Un curso regular para recultas del Ejército dura tres meses, mientras que el adiestramiento policial dura año y medio.
En el sitio web militar donde hay información sobre el reclutamiento se indica que el período para la inscripción es durante todo el año, y no solo hasta el 31 de julio como anuncia el Gobierno.
El miércoles 17, al filo de la 10 de la noche, Bukele escribió un tuit dirigido al ministro Merino en el que ordenaba que incrementara el techo del reclutamiento a 3 000. Merino respondió con otro tuit acatando la decisión.
Bukele ha dicho que necesitará un total de 575 millones de dólares para financiar todo el plan a ejecutar entre 2019 y 2021. Uno de los primeros desembolsos autorizados por la Asamblea fue la reorientación de 30 millones de dólares, en la primera semana de julio, de un préstamo internacional para financiar la alimentación de 3 000 soldados y 2 500 policías que ya operan el plan en el territorio.
Desde que asumió el Ejecutivo, Bukele no ha querido revelar su política pública de seguridad ciudadana. Lo que ha hecho es explicar, a grandes rasgos, los objetivos que persigue pero no ha explicado exáctamente cómo lo hará, con qué recursos, en qué plazo, con cuáles metas…
La acciones de corte manodurista de Bukele surgieron, de hecho, con atisbos de improvisación. 12 días después de asumir como presidente, Bukele publicó un tuit, alarmado, por la lesión contra un agente policial. “Acaban de lesionar a otro agente en Santa Ana. Lastimosamente nos arrinconan y solo nos dejan una opción, y no es la tregua”, escribió, ya entrada la noche. Y apartir de ahí cada vez que pudo condenó hechos de violencia y arremetió contra la Asamblea de diputados exigiéndoles que aprueben más dinero para proyectos de seguridad so pena de ser tildados como apoyos de delincuentes.
A mediados de junio anunció el plan de despliegue territorial, y en los días subsiguientes fue sumando localidades a los que les llegaría la cobertura del plan. Actualmente son 17 los municipios intervenidos con soldados y policías, según el Gobierno. El 1 de julio, Bukele anunció la segunda fase de su plan: la intervención de comunidades con instituciones del Estado para intentar reducir la desigualdad en cuanto a acceso a servicios básicos y para reconstruir el tejido social.
Un plan de seguridad cuestionado
El lunes 15, el presidente Bukele convocó a una conferencia de prensa que incluía una puesta en escena: el gabinete de seguridad en una reunión de trabajo. 16 funcionarios, ocho por lado, sentadoss en una larga mesa encabezada por el presidente, todos aplaudiendo los resultados obtenidos con el plan de seguridad.
Bukele interrumpió algunas veces la presentación para enfatizar puntos que le interesaban. Por ejemplo, cuando quiso aclarar que el único homicidio reportado el 15 de julio no estaba vinculado con pandillas. En fin, era una conferencia para anunciar logros, en la víspera del día en que, además de convocar más reclutas, cuatro expertas en políticas de seguridad ciudadana cuestionarían duramente las medidas del nuevo Gobierno expuestas por el director ejecutivo del ministerio de Justicia y Seguridad, Ricardo Santamaría.
En la mañana del martes 16, Santamaría fue cuestionado por un panel de expertas compuesto no solo por Albaladejo y Medrano sino también por dos prominentes juristas: la exfiscal general que marcó un hito en Guatemala al procesar y enjuiciar estructuras de poder, Claudia Paz y Paz, y Leonor Arteaga, especialista en investigación de graves violaciones a derechos humanos e impunidad de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF, por sus siglas en inglés).
Albaladejo, por ejemplo, preguntó si existen planes para fortalecer la capacidad investigativa de la PNC. Santamaría fue franco y admitió que financieramente el ministerio está en las lonas, con una montaña enorme de necesidades para las que no cuentan con recursos suficientes, ni siquiera para suplir lo mínimo. Dijo que el ministro Rogelio Rivas ya ha prometido que la Policía estará fortalecida en 15 meses y que por eso han comenzado a buscar reorientación de fondos para robustecer la capacidad investigativa de la PNC.
Arteaga, de la DPLF, preguntó sobre los planes para detener la violencia de género al interior de la PNC y la acción de grupos que cometen ejecuciones extrajudiciales. La respuesta de Santamaría dio a entender que hay fuerzas oscuras que impiden una debida auditoría interna y que tienen cooptada la Inspectoría General de la PNC. “Hemos pedido que el inspector cumpla su papel. En la inspectoría hay gente buena que quiere hacer las cosas bien”, dijo, y dejó entrever que hay presiones para que no investigue a funcionarios policiales vinculados a casos de corrupción. Por ejemplo, dijo que en la inspectoría hay “grupos de detente (Sic)” que están obstaculizando la investigación interna por el mal manejo del flujo de dinero que se obtenía en las tiendas las cárceles. “Hay serios cuestionamientos sobre el uso y destino de esos fondos. Estamos midiendo el pulso de si realmente la inspectoría va a actuar como se debe”, dijo
Celia Medrano, directora de Cristosal, fue la última en preguntar. Ella quería saber si con las 5 mil capturas anunciadas la noche anterior por Bukele, el nuevo gobierno tenía un plan para evitar un mayor hacinamiento carcelario, en un contexto donde alrededor de 50 reos fallecieron entre 2016 y 2018 por enfermedades, incluyedo tuberculosis. La respuesta de Santamaría se diluyó en quejas del estado de las cárceles que dejó la administración del FMLN, y apenas comentó que él se había reunido con una organización multilateral para cabildear el financiamento de una nueva cárcel. Nada más.
Claudia Paz y Paz, artífice de una época sin precedentes en la justicia de Guatemala, entre 2010 y 2014, cuestionó la poca transparencia de la política de seguridad de Bukele. “Es importantísimo que, si existen estos planes de seguridad, que sean de conocimiento público. Al menos a nivel de cuáles son las prioridades, las medidas concretas, los resultados esperados y los recursos que estoy asignando para estos planes. Si no, es difícil opinar”, dice la exfiscal.
Para Paz y Paz, en todo caso, es preocupante que las instituciones se desgasten investigando casos de bagatela. “¿Cuánto estamos desviando hacia bagatelas lo que debería estar enfocado en esclarecer redes de trata, de tráfico de drogas, armas, de las mismas pandillas”, cuestionó.
La Fiscalía ha reportado 1,350 capturas en flagrancia, por diferentes delitos. La flagrancia es el periodo de 72 horas después de la comisión de un crimen. De esas capturas, solo 381 personas llegaron a tribunales, es decir el 28.2 %. Dicho de otra manera, siete de cada diez personas que la PNC capturó salieron libres en un máximo de 72 horas, sin enfrentar ningún proceso en juzgados.
Para Arteaga, de la DPLF, las medidas anunciadas por Bukele son insuficientes para comprender el calado de su estrategia y sus implicaciones. También cuestionó la exposición del director ejecutivo Ricardo Santamaría. “Las medidas no parecen ser algo serio y parecen más estar en función del juego político”. Para Arteaga, el funcionario debió haber expuesto un cuadro con prioridades del Gobierno. “Creo que divagó mucho. Y los puntos críticos que le pusimos sobre la mesa básicamente no los respondió”, dijo Arteaga, en referencia a preguntas
“En lo que más disiento es en que dijo que este no es el momento para presentar planes. Uno arranca trabajando con evidencia y planes. No se trata de revelar planes de inteligencia, sino planes de política pública”, aseveró.
Albadalejo, de la ONU, insinuó con mucha diplomacia que a “las medidas” presentadas por Santamaría le faltaba muchísimo para convertirse en política pública. “La pregunta es si todos los parámetros están siendo incluidos en las actuales medidas de seguridad ciudadana del gobierno”, dijo. Y mencionó que toda política pública debería tener elementos como el respeto de las garantías de los derechos económicos y sociales, la reduccion de los niveles de desigualdad, el fortalecimiento y modernización de la PNC, el fortalecimiento de la capacidad de investigación de las instituciones en materia de justicia, de investigación y sanción, privilegiar los derechos de las víctimas y poner a las víctimas en el centro de las medidas y políticas de seguridad, eliminar la participación del Ejército en tareas de seguridad ciudadana, entre otras.
Jeannette Aguilar, investigadora académica, sustuvo que excluir de las cuentas de homicidios los fallecidos en enfrentamientos armados entre policías y criminales es “grave” porque con eso se ha tergiversado la realidad en administraciones anteriores.
*Este reportaje se elaboró con reportes de Nelson Rauda.
