El Estado salvadoreño está enfermo. Urge de una cirugía mayor para sanear sus finanzas públicas, mejorar la recaudación de impuestos, mantener a raya el déficit fiscal y reducir el gasto que supone un Estado sobrecargado de empleados públicos. Solo un Estado fuerte y sano puede garantizar a la población desarrollo social en educación, salud y seguridad, pero para curar a ese paciente que se acerca cada vez más a una etapa terminal, Arena y el FMLN solo están proponiendo aspirinas para el periodo 2018-2021.
A juzgar por lo que se lee en el papel, las propuestas con las que estos partidos buscan conquistar el voto en estas elecciones parecieran estar construidas para un país que ya se alejó del borde del abismo y que no necesita, de manera urgente, amplios consensos nacionales para la política económica y fiscal. Ambos han obviado en sus plataformas que entre 2019 y 2024, el país enfrentará el vencimiento de bonos por 2 mil 200 millones de dólares. De hecho, Arena y el FMLN no plantean ni esbozos para enfrentar este desafío del cual depende el futuro de las políticas económicas, de seguridad y desarrollo social.
Cuando se les pregunta por qué su oferta electoral no explica qué planean hacer para resolver la crisis fiscal, ambos responden con recuerdos del camino andado, aunque también hacen un ejercicio de honestidad ante la grabadora: no tienen por qué explicar sus verdaderas apuestas, dicen. Al menos no ahora, a las puertas de una elección. Los partidos, al parecer, confían en los efectos positivos —pero parciales— de la reforma al sistema de pensiones que aprobaron en septiembre de 2017. Una reforma que tiene sus días contados si no se aumenta la recaudación de impuestos, si no se reduce el déficit fiscal (la diferencia de ingresos y gastos del Estado) y si no se frena el crecimiento desenfrenado de la partida de remuneraciones del Estado. La otra vía de escape a una eventual crisis fiscal será revisar y aumentar la edad de jubilación, una medida que castigaría de nuevo a los trabajadores que ya resultaron afectados a finales de 2017, cuando los diputados aprobaron que cotizaran más, pero a costa de ahorrar menos. La posibilidad de una reforma más a la ley de pensiones es otro de los grandes temas ausentes en sus plataformas legislativas.
Arena y el FMLN llegan a una nueva batalla electoral más divorciados que antes y sin ánimos de entablar un diálogo, sobre todo porque mientras juegan a las legislativas, en realidad, ya piensan en las presidenciales de 2019: El FMLN para retener el control del Ejecutivo; Arena, para recuperarlo. Antes de 2019 buscan incrementar sus bancadas, de 31 y 35 diputados, en un contexto en el que hay un profundo desencanto en la ciudadanía que, por primera vez desde la participación del Frente como partido en 1994, han indicado en las encuestas que no confían en los institutos políticos y que el 40% tiene nulo interés en asistir a las urnas.
Y mientras organismos multilaterales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la misma Organización de Naciones Unidas (ONU) les piden que lleguen a común acuerdo en las materias más sensibles, ambos partidos venden propuestas que pueden ser aplaudidas por su militancia y votos duros, pero que no construyen políticas de nación. La poca claridad de las plataformas en ejes clave como las finanzas públicas dejan en incertidumbre el panorama para la ciudadanía, pero sobre todo para cualquiera que resulte electo en las presidenciales de 2019.
La revisión exhaustiva de los ejes ecónomicos y fiscales de ambas plataformas, la explicación que dan algunos diputados clave en ambos partidos, y el análisis que de esas apuestas hacen expertos, permiten concluir que las ofertas de Arena y el FMLN carecen de una mirada profunda, de mediano o largo plazo, que indique el camino que se debería seguir para sacar del ahogo a las finanzas públicas salvadoreñas.
Es llamativo que hay algunas propuestas de corto plazo en las que parecen suplantarse e intercambiarse en las camisetas. El Frente, por ejemplo, propone la aprobación de zonas económicas especiales que recuerdan a las “zedes” o “ciudades modelo” de Honduras. Este modelo partió de una propuesta de un académico estadounidense para crear zonas francas o centros de desarrollo con administración y legislación internacional. El objetivo es atraer inversiones a países subdesarralloados, pero en Honduras fue transformado por políticas de corte libertario en un proyecto que cede autonomía a territorios nacionales que pasarían a ser controlados por inversores extranjeros. Mientras, Arena propone la reactivación del agro, toda una ironía si se toma en cuenta que los expertos ya han señalado que fueron los gobiernos de Arena (1989-2009) los que dejaron de apostar por la agricultura.
A grandes rasgos, el FMLN y Arena están divorciados en materia fiscal: Arena propone un esquema de revisión y fiscalización del gasto para obtener más recursos de inversión, un discurso a tono con sus últimas batallas legislativas; mientras que el FMLN busca obtener más recaudación a través de la aprobación de nuevos impuestos y un cobro más efectivo con el esquema de tributación actual, un planteamiento a tono con uno de sus más viejos lemas: “que el que tiene más pague más”.
Ambos dedicaron varios meses de la segunda mitad de 2017 a reunirse con organizaciones, grupos de interés, sectores de la sociedad civil y alcaldes para construir sus plataformas que terminaron reducidas en documento de 14 y 23 páginas, respectivamente. Son plataformas que, aunque aterrizan en propuestas concretas como la creación o reforma de leyes, se quedan sin hacer una adecuada lectura de la realidad: que El Salvador es un país inviable con sus finanzas actuales. El FMLN propone siete reformas constitucionales, la aprobación de 20 nuevas leyes, otras 30 reformas a leyes existentes. Arena propone la creación de 13 nuevas leyes, seis reformas a leyes y reglamentos existentes, la ejecución de medidas administrativas como la revisión de los manuales de clasificación de puestos, la administración de salarios y los manuales de reclutamiento, y una sola reforma constitucional para elegir con 56 votos a los magistrados de Corte de Cuentas.
Pese al encuentro con sectores para debatir la hoja de ruta para el periodo legislativo 2018-2021, al parecer fue inevitable que escribieran algunas “medidas” que se alejan de lo técnico y que se quedan en declaraciones de buenas intenciones. “Apoyar a la población trabajadora para garantizar su derecho a un trabajo decente y a la seguridad social”, reza una de las propuestas de los diputados del Frente. Arena tiene sus buenas intenciones también: “Acelerar el crecimiento y recaudar impuestos con mayor eficiencia”, dice uno de los enunciados en el ramo de la economía.
A diferencia de años anteriores, ninguno de los dos documentos recibió un nombre especial. Lo que sí se repiten son algunas medidas que ya habían sido propuestas en anteriores campañas electorales, como la promesa –en el caso del FMLN- de ratificar en la Constitución el derecho humano al agua, o la promesa de reformar la ley para diversificar la matriz energética, o la intención de reformar la ley de la PNC para mejorar la investigación criminal. En Arena, algo que se repite es la promesa de subir al 6 % del PIB el presupuesto a educación, brindar exenciones de impuestos a empresas o la promesa de crear el Instituto de Ciencias Forenses. Que lo propongan de nuevo significa que no cumplieron lo prometido para 2015-2018.
Un recorrido por las plataformas muestra que tanto el FMLN y Arena son capaces de coincidir en puntos como una nueva Ley de Probidad y que tienen un aparente interés para entregar beneficios y exenciones fiscales a ciertas empresas, pero también pueden distanciarse en otros aspectos como cuando hablan del dinero que debe destinarse a la educación o sobre cuál debe ser la estrategia para que el Estado tenga más recursos fiscales. Es destacable que el partido de gobierno rehúya una vez más al compromiso que se planteó para el quinquenio 2014-2019: subir al 6% del PIB el presupuesto a educación, mientras que Arena retoma ese enunciado y lo vuelve a poner en su plataforma.
El Faro buscó a los responsables de la construcción de la plataforma para que expliquen unos documentos carentes de contenido. Juan Pablo Fontán, miembro del Consejo Ejecutivo de Arena (Coena), señaló que el partido había tomado la decisión de contestar por escrito las preguntas de este periódico, y parte de esas respuestas se incorporan en este texto. En el caso del FMLN, Lourdes Palacios, exdiputada y subsecretaria de Transparencia y Participación Ciudadana, quien coordinó la construcción del plan, dijo, el 16 de enero, que podía dar una entrevista el sábado 20. Posteriormente, a través de un mensaje de Whatsapp invitó a los periodistas a que pidieran entrevista a los diputados del Frente: “de ellos es la plataforma”, dijo.
¿Qué hacer con los impuestos?
La próxima legislatura augura nuevos desencuentros entre el FMLN y Arena en materia fiscal, tal como ocurrió en el periodo que está por caducar. Mientras El Salvador se aproximaba durante cuatro ocasiones a un impago en 2017, Arena mantenía su postura de que debían recortarse gastos y el FMLN de que había que incrementar los ingresos. De sus plataformas se infiere, ante ausencia de puntos de coincidencia en los temas trascendentales, que el estira y encoge se mantendrá en el nuevo periodo.
Las plataformas auguran también que no habrá una reforma fiscal integral que ponga fin a la tragedia de que los gastos sean mayores que los ingresos en las cuentas del gobierno. Los tres grandes dilemas que tiene el país, identificados en diagnósticos hechos por el Fondo Monetario Internacional y por expertos consultados por El Faro son: ¿cómo aumentar la recaudación de impuestos?, ¿cómo detener la espiral de endeudamiento?, ¿cómo introducir regulaciones a las contrataciones de personal gubernamental para que el peso de la partida de remuneraciones no hunda las finanzas del Estado? El Frente y Arena responden esas preguntas a su manera, se distancian de su contraparte, y en ocasiones se quedan sin interlocutor porque proponen medidas fiscales que el otro partido ni siquiera menciona.
En materia de recaudación de impuestos, el Frente promete agresividad para fortalecer la capacidad de cobro a través de nuevas leyes mientras que Arena no habla nada específico sobre este punto. Arena, de hecho, se enfoca en cómo garantizar que antes de implementar más cobros se garantice que el dinero se esté utilizando bien. Por eso ofrece regular el incremento de las remuneraciones en el Estado a través de una ley especial que permita la práctica de auditorías específicas para ordenar el gasto y eliminar las plazas innecesarias en el sector público.
Y sobre el tercer punto del que habla el FMI, sobre cómo detener el endeudamiento sistemático, ambos partidos no detallan nada en sus plataformas.
La gran apuesta que dice tener el FMLN es el aumento en la recaudación y aunque propone la instauración de nuevos tributos, no quedan claro en el papel cuáles son las metas que el partido de Gobierno desea alcanzar. Ante la ausencia de una meta en el documento, El Faro preguntó a la diputada Lorena Peña, presidenta de la comisión de Hacienda, con cuál cifra se cazaba el partido. Ella señala hacia otra parte: “La evasión se estima entre 500 y mil millones de dólares al año”, dice. El FMLN promete resolver los problemas de caja de las finanzas públicas y reactivar la economía con 24 propuestas, englobadas en el apartado “Transformación económica para el empleo y la productividad”. Entre las medidas que ofrecen está combatir la evasión y la elusión de impuestos a través de la instauración de una declaración jurada y el impuesto al patrimonio a las grandes fortunas.
Por el otro lado, Arena le apuesta a revisar gastos, recortarlos y reacomodar partidas presupuestarias, y eso representa un divorcio sobre la manera en que los dos grandes partidos creen que debe estabilizarse las finanzas públicas. En su plataforma, Arena ha escrito 24 propuestas en materia fiscal y económica, y casi la mitad van dirigidas a ordenar el gasto. El partido propone la creación de dos nuevas leyes: la Ley para el Fortalecimiento y Modernización del Servicio Público que, dicen, permitiría la asignación de plazas del Estado en base a la tan ansiada “meritocracia” y que además auditaría las contrataciones para detectar el incremento injustificado de plazas. La segunda ley que propone el tricolor es la Ley de austeridad en gastos de todos los órganos del Estado que, según el enunciado en la propuestas, reduciría las erogaciones en publicidad, gastos reservados, seguros médicos, etc.
El punto negro en estas propuestas es que Arena no explica a detalle cómo se implementarían exactamente estas regulaciones, ni las metas que pretenden alcanzar. Y lo llamativo es que esta vez sea Arena, que gobernó entre 1989 y 2009 y que enfrentó también críticas sobre el despilfarro y la ausencia de “meritocracia” en la ejecución de los presupuestos, ahora quiere racionalizar el gasto. Durante los gobiernos de Arena se conocieron casos como el exceso en la factura de publicidad del Ejecutivo o el pago de sobreprecios de artículos promocionales para una cumbre organizada por la Secretaría Nacional de la Juventud, o los casos de asignación de tierras protegidas a votantes de Arena y a personas del círculo de confianza del expresidente del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria. En 2010 también salieron a luz, sin que el partido haya hecho públicas sus explicaciones al respecto, las contrataciones fantasmas en el Centro Nacional de Registros de diputados y familiares de líderes del partido o los conflictos de interés en la ejecución desde el gobierno de Fideicomiso especial para la creación de empleos en sectores productivos estratégicos (Fecepe), que asignó fondos a empresas íntimamente relacionadas a amigos y dirigentes del partido. En tres de los cuatro gobiernos de Arena, el gasto discrecional de fondos públicos desde la Presidencia narran a tres gobiernos con funcionarios y dirigentes de ese partido que no racionaban gastos. Quizá el caso más llamativo sea el del último presidente de derechas, Antonio Saca (quien fue presidente del país, pero también del partido Arena), ahora procesado por el desvío de más de 250 millones de de la Presidencia.
En materia de recaudación de impuestos y de revisión del gasto, Carmen Aída Lazo, decana de la Escuela Superior de Economía y Negocios (ESEN) y el especialista en temas fiscales del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), Ricardo Castaneda, coinciden en que muchas de las propuestas de la plataforma legislativa de Arena y el FMLN se quedan a medio camino o adolecen de detalles claves que ayudarían a dimensionar si son viables o demagógicas. “En ambas plataformas se tratan elementos generales, sin mucho detalle aún”, critica Carmen Aída Lazo.
Sobre la recaudación, Castaneda y Lazo coinciden en que un punto que debería mencionarse –y no está- es el Impuesto al Valor Agregado (IVA), ese costo extra del 13% que los salvadoreños pagamos en todos los productos. “Como era de esperar, ninguno de los partidos incluyó temas con alto costo político como el incremento del IVA que tanto ha sido destacado por organismos internacionales. Claro, no podemos ser ingenuos y decir que lo van a mencionar en la plataforma”, dice Lazo. Para Castaneda, una propuesta responsable habría sido establecer un IVA diferenciado para los bienes lujosos.
Para Lazo, en temas de impuestos hay poco margen para modificar el esquema tributario actual y no se puede agrandar la matriz de cobros. También, aunque explica que siempre es sano revisar los esquemas impositivos, defiende la estructura tributaria actual. “En impuestos no solo hay que ver la progresividad (es decir, que el que tenga más pague más) sino también el impacto que eso pueda tener en el comportamiento de la economía”, dice Lazo.
La decana de la ESEN por eso considera que hay aspectos de la plataforma de Arena que se enfocan en controlar el gasto que deberían ser implementadas. “Arena está incluyendo temas que son relevantes para la calidad del gasto tales como presupuestos plurianuales, el establecimiento de un sistema de evaluación del gasto, Ley de servicio civil… no olvidemos que es el principal rubro de gasto y que hay margen para mejorar la meritocracia en la contratación y la rendición de cuentas en la administración pública”, dijo.
Castaneda coincide en que seguramente hay plazas innecesarias en los tres órganos del Estado y que por eso hace falta, dice, “un nuevo sistema de servicio civil, incluyendo una reforma legal, revisión de las escalas salariales y revisión de cada una de las plazas del Estado para asegurar que realmente es una plaza necesaria”. También dice que son importantes los presupuestos plurianuales.
Los diputados del FMLN consideran, por el contario, que sí hay margen de maniobra y por eso están promoviendo el impuesto patrimonial “a grandes fortunas” y la implementación de declaraciones patrimoniales para controlar lo que declaran como bienes los ciudadanos y que no evadan o eludan los pagos correspondientes. El partido de izquierdas también ofrece la aprobación de una ley de precios de transferencia (para tasar el flujo de capitales hacia el extranjero) y que se castigue con cárcel a los evasores del fisco. “Son medidas estructurales porque eso pondrá en otra condición las finanzas públicas y además, es más justo”, dice la diputada Peña.
Castaneda coincide en que hay que dotar de más ingresos al Gobierno. “Es una visión miope pensar que con recortar plazas se solucionan los problemas. De hecho el sector público necesita contratar más empleados para cumplir con sus obligaciones básicas, por ejemplo, contratar 38,515 nuevos docentes para que los 800,000 niños, niñas y adolescente que actualmente estén fuera de la escuela puedan estudiar”, dice Castaneda.
Lazo dijo no estar segura de que en una plataforma legislativa deba discutirse los vencimientos de deuda. 'Todo mundo sabe que va en cola la discusión sobre una reforma fiscal. Creo que es natural que ambos partido no quieran colocar en sus plataformas los costos, porque no es popular y debe abordarse a través de un debate tributario'. En cambio, Castaneda criticó la simpleza de las plataformas. 'Parece ser que ninguno de los dos partidos ha entendido cuáles son los problemas estructurales de las finanzas públicas o, probablemente continúan sin tener capacidad de presentar propuestas', dijo.
Castaneda insiste en la necesidad de un gran pacto entre las fuerzas políticas. “La piedra angular es tener presente que una política fiscal progresiva es una herramienta para mejorar las condiciones de las personas. En los ingresos la premisa debe ser quien gane debe pagar más, proporcionalmente, hablando. Y en los gastos, se debe aspirar a contar servicios públicos universales, pero, reconociendo las limitaciones del Estado, se debe asegurar que aquellos que tienen menos reciban más por parte del Estado”, explica este analista del Icefi.
Otro punto medular que presiona las finanzas públicas y debe revisarse tiene que ver con las contrataciones de personal del Estado y ambos partidos continúan sin alcanzar un acuerdo sobre cómo debe enfrentarse el crecimiento de las remuneraciones en el sector público. Solo Arena hace mención a la necesidad de estudiar de manera exhaustiva el incremento de plazas gubernamentales mientras el Frente, a través de voceros como la diputada Peña, piden que la oposición les diga exactamente cuáles son las plazas que deberían quitarse.
El FMI, en un informe conocido como Artículo IV, exhorta a la revisión de plazas, pero no porque las considere totalmente innecesarias sino, primordialmente, porque el pago de las mismas representa unas partidas presupuestarias que están creciendo demasiado rápido producto de los incrementos sistematizados y programados de los escalafones.
El Salvador cuenta con escalafones en diversas instituciones del Estado en el área de salud, educación, por ejemplo. Un escalafón es una herramienta de la administración pública según la cual un empleado es acreedor de un incremento anual en su sueldo, según la cantidad de años que ha trabajado en la entidad. Hay escalafones, como el que existe el sistema de salud, que se dejaron de implementar o no se cumplen a cabalidad debido a los altos costos que eso genera para las arcas del Estado. En 2012, las remuneraciones del Estado representaban 2 mil 005 millones de dólares del presupuesto y cinco años después, en 2017, creció casi en 600 millones, para llegar a 2 mil 591 millones de dólares.
El FMI advertía en 2017 que países con similar nivel de desarrollo gastan el 7.6% del PIB en salarios del sector público mientras que El Salvador gasta el 9% del PIB sin que la población perciba que mejoran lo servicios que recibe del estado. En la mirada del FMI, la partida de salarios explicaba en un tercio el endeudamiento que asume El Salvador cada año para cubrir los gastos que no puede cubrir con ingresos propios y -dada la importancia de este rubro- recomendaban introducir regulaciones para que las remuneraciones no hundieran las finanzas estatales.
En remuneraciones, el escalafón de salud es el que genera mayores problemas. “La prioridad debe ser suspender el escalafón salud hasta revisar los parámetros de dicho escalafón. Este escalafón crea gran inequidad entre los trabajadores públicos y fue diseñado en un contexto de inflación que no se corresponde con el actual”, dice el informe del FMI de febrero de 2016. Lazo cree que solo el hecho de mencionar la revisión en medio de una campaña es loable. “Es positiva la promesa de la revisión, me parece honesto tocarlo”, dijo, en relación a la propuesta de Arena.
Castaneda coincide: “Nosotros creemos necesario hacer una análisis profundo que desemboque en un nuevo sistema de servicio civil, incluyendo una reforma legal, revisión de las escalas salariales y revisión de cada una de las plazas del Estado para asegurar que realmente es una plaza necesaria”.
Ese tema es fuente de conflicto. En la sentencia de la Sala de lo Constitucional que invalidó el presupuesto 2017, los magistrados ordenaron medidas de austeridad y que se limitara las contrataciones del gobierno central, excepto las de profesores, médicos y personal de seguridad pública.
A los problemas de las finanzas públicas se suman la pérdida de credibilidad que tienen los indicadores económicos que reporta el Banco Central de Reserva . Dos informes del Fondo Monetario Internacional mostraban que el PIB que reportaron desde 2005 está inflado, lo cual puede incidir en que la deuda de El Salvador (como porcentaje) del PIB se mayor al 70% y no al 60% como dice el gobierno oficialmente. Los documentos advertían que el PIB que El Salvador reportaba si se corregía iba a ser 14.4% menor. El presidente del Banco Central de Reserva, Óscar Cabrera se comprometió en septiembre de 2016 a corregir las cifras y a divulgarlas en diciembre de 2016. Un año y cuatro meses después, el gobierno no ha corregido las cifras.
En la plataforma, ni Arena ni el FMLN mencionan este aspecto que según la economista Lazo incide en todos los marcos referenciales. “Un tema que afecta la discusión es que aún no se publican las nuevas cifras del PIB, lo cual indudablemente impactará en la lectura de las cifras macro”, dice.
Intercambio de camisetas
Donde sí tienen coincidencia ambos partidos, y lo plasman en sus respectivas plataformas, es en su idea de cómo reactivar la economía. Ambos proponen regalar privilegios fiscales y otros incentivos a empresas para que estas inviertan en determinados territorios del país, y además, prometen reactivar el agro.
Para reactivar la economía, el partido de derechas propone la Ley del estímulo al emprendedor, que exime del pago del impuesto sobre la renta (ISR) y Seguro Social a las micro y pequeñas empresas durante los primeros dos años de funcionamiento. El FMLN marcha en la misma sintonía: el FMLN dice que para atraer inversiones y hacer crecer la economía deben brindar exenciones fiscales a empresas que se instalen en Zonas Económicas Especiales.
Carmen Aída Lazo y Ricardo Castaneda coinciden en que las exenciones e incentivos no son una receta nueva y en que hay similitudes en las propuestas de ambos institutos políticos. Aunque Lazo afirma que sí es indispensable atraer nuevas inversiones, dice que la apuesta de ambos partidos excluye la importancia de generar capital humano. Castaneda ironiza con que ambos partidos proponen seguir haciendo lo mismo para obtener resultados distintos.
“El Salvador necesita caminar en la ruta de atraer más inversiones, pero no porque acá las empresas no tengan que pagar impuestos, sino porque somos atractivos porque tenemos el capital humano. Solo así vamos a atraer empresas que hagan inversiones con alto valor agregado y que ofrezcan mejores salarios”, dijo Lazo.
Castaneda afirma que los privilegios fiscales que ofrecen Arena y FMLN son recetas del siglo XX que quieren aplicar para problemas del siglo XXI. A Arena le critica que no considera que hay factores más importantes que afectan la atracción de inversiones más allá del pago de impuestos. “En el último reporte de Competitividad Global los mismos empresarios salvadoreños lo dicen que hay otros factores más importantes como el crimen, la delincuencia,la corrupción, la burocracia pública ineficiente o la inestabilidad política”, dice Castaneda.
Consultada sobre las opiniones de estos expertos, Arena insiste en que la propuesta solo es un complemento de lo que debería hacer el Ejecutivo. 'Ante una poca claridad de estrategia, desde la oposición se plantea quitar de forma pragmática algunos obstáculos visibles al empleo y la inversión', se lee en la respuesta escrita que envió Arena a este periódico. El partido asegura que por eso está proponiendo una la Ley del empleo joven (que habilitaría a los jóvenes a ser contratados para trabajar y estudiar al mismo tiempo), y la creación de una comisión adhoc en la Asamblea para intensificar reformas que reduzcan la tramitología. 'En efecto, el crecimiento económico no depende de iniciativas, leyes o exenciones aisladas sino de estrategias integrales de competitividad', dice Arena.
En el FMLN, la diputada Lorena Peña también justifica la propuesta de los incentivos fiscales y defiende que no es un contradicción con su objetivo de aumentar la recaudación de impuestos. “A los empresarios siempre les vamos a cobrar. Eso sí, habrá incentivos, pero no es que estén gratis ¡por favor! Podemos tomar decisiones especiales para casos especiales: si de verdad son empresas de tecnología de punta, en la que van a capacitar personal, en un plazo determinado, para que todo se quede aquí y que se generen exportaciones y se atraigan inversiones”, dice la diputada.
El diputado del FMLN Calixto Mejía sopesa que las facilidades que ofrece el Estado en su plan de exenciones, incluido en la propuesta de Zonas Económicas Especiales, es temporal y que debe valorarse que tiene el fin de atraer tecnología, generar empleo en 25 municipios del país y cumple con la función de generar desarrollo en la zona oriental para que con el Puerto de La Unión, que lleva dos quinquenios varado, la región se convierta en un polo de desarrollo. “El beneficio son los empleos que van a generarse. El país no pierde por estas facilidades tributarias”, dijo. En realidad tanto Arena como FMLN tienen responsabilidad en haber mantenido postrado el puerto, pues el primer intento en concesionarlo ocurrió en 2008, cuando el último de los presidentes de Arena, Elías Antonio Saca, estaba en el Ejecutivo. Desde 2009 a la fecha, los intentos de concesiones por parte del FMLN han caído en saco roto.
Las ZEDES son, en palabras de un exministro hondureño que ha visto crecer un proyecto similar en su país, la repetición de una de las eras de mayor explotación laboral en la historia centroamericana. “No le des muchas vueltas. Las Zedes son una repetición grotesca del enclave bananero”, decía Víctor Meza, exministro y director ejecutivo del Centro Hondureño de Documentación a un reportero de El Faro en abril pasado. “Como el enclave bananero, pero con más facultades”, agregó. En Honduras, entre las facultades de los concesionarios están las de comprar tierras de privados para ser explotadas en el proyecto y, en caso de que estos se nieguen a vender, pueden expropiar. También tienen facultades de instalar su propio sistema de seguridad al margen del control estatal.
Castaneda criticó que el FMLN —que se define de izquierda— promueva un proyecto neoliberal, como las Zonas Económicas Especiales. “Si están pensado algo similar a lo aprobado en Honduras, es sumamente preocupante, pues crea pequeños Estados dentro del Estado, con sus propias leyes tributarias, laborales y donde el Estado incluso les garantiza expropiaciones de tierra”, advirtió. Peña pide que no se compare la propuesta con el modelo hondureño y que no están planteando beneficios ni exenciones a granel. “Yo entiendo que contra inversiones concretas incentivos concretos, y no en general, y nunca ceder soberanía. ¿Las Ciudades Modelo como en Honduras? ¡Ni quiera Dios!”, dice Peña.
La diputada puso a las zonas francas como ejemplo de lo que quieren implementar en el oriente del país. Una propuesta de ley de las ZEDES está siendo preparada por la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA), la institución encargada de administrar los puertos y aeropuertos públicos de la República. “Las ZEDES podrían incluir exenciones de impuestos pero tenemos que ver qué ponen las empresas: si nos van a traer tecnología de punta, si nos van a capacitar mano de obra salvadoreña y personal de dirección salvadoreño, si están generando exportaciones, si generan más inversiones, solo así podés brindar exenciones especiales”, explica Peña.
El diputado Blandino Nerio asegura que el FMLN no toma como referente a Honduras y se compromete a que la propuesta de ZEDES va a respetar la legislación laboral salvadoreña, la protección ambiental y la soberanía del territorio. Al igual que sus compañeros Peña y Calixto Mejía dice que las zonas especiales que proponen se asemejan a las zonas francas, al parecer olvidando que la Ley de Zonas Francas facilitadas por la administración de Armando Calderón Sol (1994 -1999) facilitaron inversiones a relativo bajo costo gracias a los bajos salarios.
Los especialistas Carmen Aída Lazo y Ricardo Castaneda creen que apostarle como novedad a las exenciones fiscales es una mala decisión. “Este país reciente la baja inversión –dice Lazo- y ningún gobierno puede decir que las empresas van a venir gracias solo a las exenciones si el clima aquí es de un capital humano por debajo de la media, no tan capacitado, y con baja productividad”. En la misma línea se pronuncia Castaneda: “Pensar que con otorgar privilegios fiscales el país va a crecer es como creer que haciendo lo mismo vamos a ir al próximo mundial'.
La propuesta de otorgar beneficios fiscales contra inversión es una medida que Arena ha propuesto al menos en las últimas dos legislaturas. Durante la última administración presidencial de Arena, con Elías Antonio Saca, el gobierno aprobó un fideicomiso para apoyar la generación de empleos pero el programa fue cuestionado en una auditoría elaborada en 2010 por el Banco Central de Reserva (BCR). La auditoría identificó que empresas beneficiadas no cumplieron con su promesa de generar empleos. Una de las empresas del exdiputado Edwin Zamora se alió con otra que sí recibió fondos Fecepe. Fue gracias estos fondos que la empresa pudo operar y contratar así a la empresa de Edwin Zamora. La auditoría del BCR determinó que no se habían creado los empleos exigidos por la ley.
Ahora Portillo Cuadra dice que la fiscalización de cualquier tipo de beneficios debería corresponder a instancias oficiales fuera del pleno de diputados. “Medir la eficacia no es producto de una ley sino que es producto de una política pública. Es responsabilidad del ejecutivo de tratar que esa exención signifique más empleo, mayor rendimiento de exportaciones”, dijo.
Otra estrategia económica para el crecimiento, según las plataformas de Arena y el FMLN, es la promoción del agro. De hecho, este es un tema que, como pocas veces, ha logrado unirlos aunque ante los ojos de los expertos, no es suficiente para garantizar el tan ansiado despegue económico.
Arena propone la creación de seis leyes: Ley de Fomento a la Ganadería Nacional, la Ley para la siembra y comercialización de granos básicos; la Ley de arrendamiento de tierras; la Creación de Nueva Institucionalidad del Café; la Ley de Fomento a la Agroindustria, y la Ley de Creación del Programa al Seguro Agrícola. Consultados sobre la desidia con la que las administraciones anteriores trataron este tema, el partido respondió, de manera sucinta, que ahora 'se reconoce el peso de la ganadería nacional y los productores de granos básicos en el PIB agropecuario (40% en conjunto) y la necesidad de impulsar medidas'.
Que Arena proponga la recuperación del agro supone al menos una ironía frente a las políticas económicas que ese partido empujo entre 1989 y 2009 y que provocaron un estancamiento del sector. Desde el primer gobierno de Arena, 1989-1994, comenzó una etapa de desatención al sector debido a las nuevas apuestas que buscaban liberalizar la economía.
En el estudio “Análisis estructural del sector agropecuario en El Salvador: evolución e implicaciones en la seguridad alimentaria del sector rural” se explica que a partir de la llegada de Arena en 1989, la participación del agro en la economía nacional no creció mientras el PIB siguió aumentando, salvo puntuales excepciones en el año 2002 y 2010. “Desde 1989 se habían introducido programas de ajuste y estabilización económica, con el supuesto objetivo de generar un crecimiento sostenido. Pero el problema fue que estas medidas se tradujeron en desatención y exclusión para el sector agropecuario”, dice el estudio. El Fondo de Alimentos de la ONU publicó un estudio en 2012 en el que también confirma que la agricultura familiar fue una de las áreas más golpeadas desde el fin de la guerra en 1992.
Un legislador arenero especialista en temas del agro, Mario Marroquín, sostiene que los estudios que muestran un decrecimiento en la participación del agro en la economía nacional a partir de la década de los 90 faltan a la verdad: “Veníamos de una guerra en la que se habían quemado fincas, y existía mucha destrucción, y a partir de ahí comenzó a recuperarse el agro”, dice.
“No es una contradicción que Arena ahora proponga recuperar el agro”, dice el diputado Portillo Cuadra, un diputado de los más nuevos y que participó por primera vez en la elección presidencial de 2014 como candidato a vicepresidente. “El apartado agrícola de Arena va encaminado a fortalecer la agroindustria que tiene que ver con transformación de materia prima barata a materia prima con valor agregado y que eso se traduzca en más empleo”, dice, para mencionar el primer eje de la plataforma legislativa enfocada en la generación de trabajo.
La principal apuesta del FMLN es apoyar a la caficultura a través de financiamiento, reestructuración de deuda, un fideicomiso, renovación del parque cafetero. Proponen una nueva ley de seguros agrícolas para proteger a los agricultores ante el cambio climático (una propuesta reciclada de la anterior legislatura) y reformar la Ley de Riego y Avenamiento para mejorar la administración del agua.
“Las propuestas son bastante generales como para poder opinar”, dijo Lazo, y Castaneda secunda: 'En términos generales ninguna propuesta apunta hacia los factores estructurales que pueden hacer que el país salga de la trampa del bajo crecimiento, la desigualdad y la creciente ingobernabilidad democrática”.
Las verdaderas apuestas están prohíbidas al ciudadano
Los diputados del FMLN, Rolando Mata y Lorena Peña, y los diputados de Arena, René Portillo Cuadra y Norman Quijano argumentan que las ausencias de contenido en las ofertas electorales se debe a que estas 'no son' el lugar más adecuado para transparentar cómo piensan enfrentar temas cruciales de país. Los diputados insisten en que esos temas deben discutirse aparte y en privado, fuera del escrutinio de la ciudadanía, como parte de un “pacto fiscal” de mediano y largo plazo, cuyos costos y beneficios, por tanto, están ocultos en su oferta electoral. 'La plataforma no tiene que explicar procedimientos', defiende la diputada Lorena Peña.
Ambos partidos parecen conformes con el estilo que han mostrado para negociar, en secreto, y que los han llevado de tanto en tanto a aprobar reformas que se han quedado cortas respecto a lo exigido por organismos internacionales. A finales de diciembre y principios de enero, por ejemplo, los partidos se reunieron en privado, fuera de cámaras, para terminar de diseñar el presupuesto general de la nación y para acordar una nueva emisión de bonos por 350 millones de dólares. Se llegó la primera sesión plenaria del año el 3 de enero y aún no había acuerdo, los partidos seguían negociando, y fue hasta el 8 de enero que la Asamblea aprobó el presupuesto y la emisión de nuevos bonos para que el Estado cubriera gastos que no puede financiar con sus propios ingresos. El presidente de los diputados, Guillermo Gallegos, tuvo que suspender la plenaria en dos ocasiones porque aún no había acuerdo entre el FMLN y Arena.
Sobre este secretismo, el vicepresidente de ideología de Arena, Rolando Alvarenga admitió que los acuerdos políticos se alcanzan más fácil cuando las negociaciones se hacen fuera del escrutinio público. 'Es delicado hacerlo frente a la opinión pública', dijo, en El Faro Radio el martes 30 de enero.
Alvarenga admitió que ambos partidos discutieron, en el marco de los diálogos auspiciados por Naciones Unidas, parte de las soluciones que el país necesitaba para sanear las finanzas públicas. El dirigente puntualizó que dos de las medidas a impulsar eran eliminar los escalafones en el sector público y aumentar el IVA, pero señaló que como oposición no quisieron sumarse a los votos del FMLN por el alto costo político que eso implicaba.
“En las reuniones vimos que venían una serie de cosas, existía la posibilidad de eliminar todos los escalafones, de tal vez aumentar el IVA, y nosotros dijimos que para eso no necesitaban a Arena porque ya tenían 43 votos”, dijo Alvarenga. Según él, el Gobierno les pidió que votaran todos los partidos políticos, juntos. “Uno es político y entendimos que era una trampa [para compartir costo político]”, dijo Alvarenga.
Sin que una reforma fiscal integral aparezca en los planes legislativos, lo que se perfila como la solución para evitar otra crisis -como la del año 2017- es la “medida parche” de aumentar la edad de retiro de los trabajadores, una medida altamente impopular a la que también han rehuido a debatir en público, pero que representa menos esfuerzos de consenso que una reforma fiscal integral y más completa. Las proyecciones del sistema previsional indican que en los próximos años la tasa de personas que se jubilará crecerá anualmente y comprometerá, de nuevo, los recursos del Estado.
Mientras, en los documentos con las propuestas de Arena y FMLN parece inexistente el vencimiento de deuda y la necesidad de aprobar una reforma fiscal integral, como si de ello no dependieran los compromisos del Estado para invertir en educación y salud entre 2019 y 2024. Hasta el ministro Cáceres dijo, el 5 de enero, que la aprobación del presupuesto 2018 apenas era un primer paso y que se necesitaba un gran ajuste fiscal: “Faltan acuerdos, préstamos que permitan garantizar el pago de los compromisos del estado de 2019 a 2024”, dijo, en referencia a las presiones de los acreedores por los vencimientos de deuda. De 2019 a 2024, el Estado tiene que limpiar la mesa de una deuda de más de dos mil millones de dólares con la emisión de bonos, según un documento de Hacienda del 17 de enero de 2017 denominado 'Perfil del vencimiento de la deuda pública del Sector Público No Financiero de Mediano y Largo Plazo'.
Pero de esos acuerdos, no hay nada en las plataformas del Frente o Arena.
A falta de ofertas electorales sobre este tema, la diputada Peña mencionó que cuando aprobaron el presupuesto del Estado, el 8 de enero pasado, también redactaron un recomendable (un párrafo de tres líneas) a las fuerzas políticas para renegociar la deuda con organismos multilaterales para el financiamiento de 2018 y 2019. De esas futuras negociaciones, sin embargo, no se sabe cuáles serán las reglas.
“Ha habido avances importantes. Hay consenso sobre la necesidad de resolver este problema. Esperamos que eso lo podamos resolver pronto”, dijo el efemelenista Rolando Mata. Portillo Cuadra, excandidato a vicepresidente de Arena en 2014, dijo que no podían incluir este punto en la plataforma porque se trata de un acuerdo que debe alcanzarse, no una promesa electoral. “Por ser una obligación que debe saldarse no puede estar incluida en una plataforma legislativa sino que implica el cumplimiento de una ley. Si se trata de saldar una deuda, sabes que es una obligación que debes cumplir independientemente de quién gobierne”, dijo.
Quijano habló de la necesidad de alcanzar un acuerdo fiscal aparte y así justificó que su partido no incluya propuestas medulares. 'Esto está contemplado en una futura negociación, un segundo pacto fiscal, como lo ha dicho el secretario técnico Roberto Lorenzana, debe ser un acuerdo que le dé predictibilidad al país y que nos permita planificar el desarrollo y el progreso de nuestro país'.
La diputada Peña señala que sería una falacia decir cómo van a negociar la aprobación de bonos porque es algo que un solo partido no controla. “Lo de estos bonos tendrá que ser negociado, hay que pagarlos, pero siendo una votación que requiere dos tercios (del pleno) no podemos decir que lo vamos a hacer así porque sí”, dice la presidenta de la comisión de Hacienda.
Durante los diálogos de finales de 2017 para aprobar el presupuesto, el acuerdo legislativo estuvo a punto de tambalear debido a que había voces disonantes dentro de Arena que se oponían a la decisión de la cúpula del partido tricolor de acompañar con sus votos al FMLN. Denunciaban incumplimiento de acuerdos del gobierno y una formulación opaca del presupuesto. Al final, el 5 de enero fue aprobado el presupuesto 2018 en una votación que fracturó a Arena y en la que una decena de diputados se pronunciaron en contra de su partido.
La Fundación Nacional para el Desarrollo (Funde) ha analizado el comportamiento de los gobiernos de Arena y el FMLN para aprobar sus presupuestos. La Funde detectó que es una práctica reiterada que los gobiernos no estimen de manera fehaciente los ingresos y los gastos, lo que provoca brechas que luego son financiadas con Letras del Tesoro. “Cuando el saldo Letes es elevado y presiona la caja, se realiza una reestructuración pasando la deuda de corto a largo plazo”, dice la Funde, en relación a la dinámica conocida como “roll-over”.
Carmen Aída Lazo dice que este es un tema ineludible para los partidos en los próximos años. “Considero que no se habla del tema roll-over por tratarse eminentemente de propuestas legislativas. Sin embargo, sí considero que es un tema que debe abordarse como parte de la discusión fiscal”.
