El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha pedido que El Salvador se comprometa a alejarse de la vorágine del endeudamiento exponencial que, desde hace años, es lo que mantiene en jaque las finanzas del país. El Fondo y el Gobierno salvadoreño llevan tres años y medio de negociaciones para un posible plan de financiamiento por 1,300 millones de dólares, dinero que Bukele necesita si quiere acercarse a cumplir su promesa de mejorar la economía, que se ha convertido en la principal preocupación de la gente, según las encuestas.
El Fondo dice que las negociaciones con El Salvador “han progresado”, aunque sigue usando la palabra “desequilibrio” para describir la situación económica de El Salvador. Esa palabra la sustenta con nociones como que el país tiene un gasto desproporcionado, falta de transparencia, que sigue habiendo riesgos y que faltan más discusiones por la adopción de Bitcoin como moneda.
En su último comunicado sobre el estado de las negociaciones con El Salvador, del 6 de agosto,el Fondo resumió en cuatro puntos la fórmula que propone al Gobierno de Bukele: el Gobierno tiene que reducir drásticamente lo que gasta y así reducir la necesidad de conseguir dinero prestado, que ha sido, en gran medida, la práctica constante que tiene al país en números rojos. También debe mejorar las reservas de liquidez en la banca privada y también aumentar la transparencia a través de reformas legales del sistema de compras públicas y que abonen a combatir el lavado de dinero y la corrupción. Y, por último, mitigar los riesgos por la implementación del Bitcoin como moneda de curso legal.
Si bien el tono pareciera que se ha suavizado —antes, el FMI pidió explícitamente la derogatoria de la ley Bitcoin— el Fondo está lejos de darse por satisfecho con las medidas tomadas por El Salvador. “Discusiones adicionales serán necesarias sobre este y otros temas claves”, dice el Fondo, sobre el bitcoin.
Estos no son requisitos nuevos . Ya habían sido adelantados por el FMI en comunicados previos . La diferencia con el comunicado del pasado 6 de agosto es la puntualidad con la que lo dice (apenas una página) y que, de acuerdo a expertos, ya queda más claro el nivel del ajuste que El Salvador debe implementar.
Economistas como Otto Rodríguez, ex vicepresidente del Banco Central de Reserva, creen que por la profundidad de la intervención que propone el FMI, el acuerdo todavía tambalea. “Hay que pensar, tomando en cuenta todo lo que hay que reparar, qué tan factible es la negociación con el Fondo, porque el ajuste va a ser fuerte”, dijo Rodríguez, durante una ponencia el 13 de agosto . Otro especialista, Rommel Rodríguez, del área de macroeconomía de la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), también cree que si el acuerdo se implementa, habrá un costo que pagar. “Usualmente este tipo de ajustes son asumidos por los gobernantes cuando tienen un capital político muy fuerte, que, en el caso del señor presidente (Bukele), lo tenía más en el período anterior”, dijo.
Calificadoras de riesgo como Fitch Ratings también muestran dudas sobre la viabilidad del acuerdo. “Las previsiones macroeconómicas y fiscales de referencia de Fitch no suponen que se acordará un programa del FMI”, señaló la organización en un informe del 23 de agosto. “Las perspectivas de un programa siguen siendo poco claras, en parte, debido a las preocupaciones del FMI sobre los riesgos para la estabilidad financiera, que podrían derivarse de la adopción de bitcoin como moneda de curso legal en 2021”, agregó.
Fitch indicó que la calificación asignada en abril para El Salvador (CCC+) estuvo determinada “por el déficit fiscal persistente y la limitada capacidad de financiamiento en el mercado”.
Raphael Espinoza, directivo del FMI en la división para Centroamérica, sostuvo reuniones virtuales y presenciales en los últimos meses con funcionarios salvadoreños, según el comunicado. “Estas discusiones se centraron en las políticas que podrían ser apoyadas por un programa del FMI para hacer frente a los desequilibrios macroeconómicos y fortalecer las perspectivas de crecimiento a mediano plazo y la resiliencia de El Salvador”, dice el comunicado. El FMI no quiso brindar más detalles de sus acuerdos preliminares con el Gobierno en una solicitud por correo electrónico que hizo El Faro.
El ajuste fiscal
El primer requisito que el FMI mencionó fue la necesidad de ubicar la deuda pública en una “senda sostenible”. Sin esto es difícil que otras medidas rindan frutos para mejorar la economía.
El nivel de deuda que tiene El Salvador (84 % del PIB) es un nivel muy superior al que el Fondo o el Banco Mundial recomiendan para economías como la salvadoreña, que por décadas ha padecido de bajo crecimiento.
Cada año, el Estado dedica parte de su presupuesto a pagar esos préstamos. En 2023, lo que había que pagar era el equivalente a todo el presupuesto de la cartera de Salud más dos terceras partes del de la cartera de Educación: 2,134.9 millones de dólares. La presión sobre las finanzas públicas es tan grande que el Gobierno reformó el sistema de pensiones en 2022, no para mejorar las jubilaciones, sino para tener fuentes de financiación .
La voracidad con la que el país adquirió deuda fue evidente con la llegada del bukelismo. Una década antes, la deuda ya caminaba a la insostenibilidad, pero el ritmo de endeudamiento se hizo más vertiginoso a partir de 2019. En 2013, el endeudamiento equivalía al 63 % del PIB: es decir, un monto equivalente a casi dos terceras partes de toda la riqueza nacional de ese año.
Para evitar un endeudamiento exponencial, el Fondo plantea que el énfasis inicial del Gobierno debe estar en recortar el gasto en los salarios de los empleados de Gobierno. El Fondo usa un concepto fuerte: pide “racionalización”, o sea que el Gobierno pague salarios con base en normas y condiciones claramente establecidas, muy por el contrario de las contrataciones de parientes y amigos que volvieron a confirmarse hace unas semanas en la Asamblea Legislativa.
Cumplir con el recorte de gastos no parecería tan difícil para una administración que desde 2019 impulsó despidos masivos y decretos de retiro voluntarios. Cerca de 23,000 empleados han sido removidos en los distintos órganos de Estado, entre ministerios, alcaldías y autónomas. Entre ellos, 2,000 despedidos en el segundo mandato de Bukele, que comenzó hace tres meses, de acuerdo a Héctor Rodríguez, del Movimiento de Trabajadores Despedidos. Pese a los recortes, no ha habido ahorro, según Rodríguez, porque las plazas vacantes han sido ocupadas por nuevas personas. “Así ha estado jugando este régimen”, dice este exempleado de la Secretaría de Transparencia del Gobierno.
La discusión sobre la reducción de la masa salarial vuelve a resurgir después de varias semanas de escándalo por contrataciones irregulares en la Asamblea Legislativa, un patrón que se ha repetido por años .
Para ubicar la deuda en “una senda sostenible”, reducir los salarios públicos es solo la punta del iceberg. El Fondo no ha dicho qué otras medidas se implementarán, aunque deja entrever que su receta no busca restringir la inversión estatal en áreas sensibles, pues indica que se dejará “espacio para gastos sociales y de infraestructura críticos”.
El balance entre ingresos y gastos (conocido como “balance primario”) no es un tema menor. El Fondo ha pedido al Estado salvadoreño que el dinero que entra a sus cuentas sea mayor que el que se gasta. Es decir, que haya un saldo positivo y que se eleve hasta representar el 3.5% del PIB, es decir, unos 1,500 millones de dólares. La lógica del FMI es que, si el saldo crece, las necesidades de financiamiento mediante préstamos no deberían ser tan grandes y eventualmente las deudas actuales se podrían ir pagando con mayor solvencia. Por ahora, como el perfil crediticio de El Salvador es muy malo , eso restringe la posibilidad de acceder a préstamos con mejores condiciones.
Mejorar el balance primario no es fácil. Desde antes del inicio del Gobierno de Bukele, este indicador de solvencia fiscal se ha mantenido muy por debajo del nivel que pide el Fondo. El indicador empeora si se incluye el gasto promedio de 400 millones anuales que el gobierno debe hacer cada vez para financiar las pensiones heredadas del antiguo sistema. Por ejemplo, en 2021, después de la crisis del Covid-19, el balance primario, sin incluir el pago de pensiones, representó 2.9 % del PIB, muy por debajo de los 3.5 % que está pidiendo ahora el Fondo. Si se incluye el gasto de pensiones, el balance primario de 2021 baja a 2 %. Así de restringidas están las finanzas públicas, algo que se agrava porque, según especialistas y calificadoras de riesgo como Fitch Ratings, el Gobierno ya no está haciendo público el cálculo del déficit que suponen las pensiones.
Este pobre desempeño del balance primario se debe a que “el gasto ha ido aumentando”, explica Ricardo Balmore López, director del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad de El Salvador. “El gasto corriente es el principal pecado de nuestro país, representa casi el 79 % de todo el gasto presupuestario”, dijo en una ponencia a principios de agosto . En la medida en que este gasto corriente aumente, el ahorro será cada vez menos y el resultado es que el Gobierno tendrá menos dinero propio para enfrentar responsabilidades.
En las últimas décadas, El Salvador nunca ha tenido un gran ahorro corriente, según estadísticas del Banco Central de Reserva. Siempre ha quedado por debajo de los gastos y eso ha hecho que las necesidades de endeudamiento se mantengan y crezcan. Por ejemplo, los préstamos de organismos internacionales para el país pasaron de 269 millones anuales en 2013 a 1,173 millones anuales en 2023, según el BCR. “Si no se restringe el gasto, el financiamiento con deuda seguirá creciendo”, dijo López.
Con poca capacidad de ahorro, tampoco hay cobertura suficiente para pagar la deuda pública. “Cuando una deuda ya pasa del 40 % del PIB hay problemas de riesgo crediticio y hay problemas posibles de capacidad de pago”, dijo López. Por eso, según él, al Gobierno le interesa tanto conseguir el acuerdo con el FMI.
Es llamativo que ya no volvió a sugerirse aumentar el impuesto al consumo, como el FMI hizo en otro comunicado en febrero de 2023 . “El cambio que yo veo es el establecimiento de un programa con un perfil más claro. En cuanto al tema fiscal, intuitivamente se puede ver eso cuando hablan del ahorro en materia salarial, supongo que el tema impositivo no lo van a tocar”, dijo el economista Rommel Rodríguez.
Los bancos privados y la trampa
Otro punto de preocupación del FMI son las bajas reservas de liquidez en los bancos, es decir, el dinero que la banca privada está obligada a congelar para garantizar los depósitos de todos los ahorrantes si hubiera una salida masiva de ahorros. “Si la reserva de liquidez está muy baja es como que tuviéramos los glóbulos blancos bajos en nuestra sangre: con cualquier infección se nos hace un desastre”, dice Otto Rodríguez, el exvicepresidente del BCR.
El acuerdo preliminar con el FMI busca que las reservas crezcan. La trampa que las mantiene hundidas es que los bancos en El Salvador ya tienen varios años entregando al Gobierno ese colchón financiero para que haga frente a sus necesidades, tal como ocurrió durante la emergencia por el Covid-19. “Eso lo hicieron casi todos los países en la pandemia, no es un problema”, dice Rodríguez.
La trampa llegó a la hora de la recuperación, después del punto más álgido de la pandemia. Las reservas de liquidez no se restituyeron porque el dinero lo siguieron prestando al Estado para que continuara financiando sus operaciones.
En realidad, ha sido una salida fácil para el Gobierno para seguir financiando sus operaciones, porque la deuda externa se había vuelto más cara e inaccesible, sobre todo a partir de 2021, porque el gasto de la administración Bukele continuó al alza y además aprobó políticas que enturbiaron el perfil de El Salvador en el mercado. “El país se empezó a pelear con el FMI, se aprobó la Ley Bitcoin y, viendo los resultados, no parece que las políticas fueran adecuadas”, dijo Rodríguez. Él dejó el cargo justamente en abril de 2021, cuando ocurrió lo que él llama “desarreglos macroeconómicos”.
Hoy en día, las reservas siguen bajas porque se sigue financiando al Gobierno, lo que provoca una distorsión insostenible. “La economía por eso no crece. Hay que corregir la distorsión. Si esa tendencia sigue, hacemos más inestable el sistema financiero”, dice Rodríguez. Por cada 100 dólares que tiene el sistema bancario, apenas casi 12 dólares los congela para la reserva de liquidez, mientras que 16 los destina para financiar la deuda que necesita el Gobierno. Eso quiere decir que la banca también está cayendo en la trampa de impulsar menos la economía porque presta menos dinero a las pequeñas y medianas empresas y, en cambio, ha destinado más dinero para prestarle al Gobierno.
El gran riesgo de este modelo es que las micro y pequeñas empresas, según Rodríguez, no están teniendo acceso al crédito, sino que solo las empresas grandes. “Luego nos ofende que esas empresas grandes estén creciendo y generando empleo, y les queremos poner impuestos, cuando son las únicas que están creciendo. Entramos en un círculo vicioso y perverso, probablemente”, dijo el economista.
Por ahora, debido a que el perfil del país es muy malo ante los organismos internacionales que prestan dinero a los Estados, la deuda pública salvadoreña es básicamente interna y proviene de los bancos y de las administradoras de los fondos de pensiones. Esta deuda tiene el problema de ser más cara y de tener que pagarse en menos tiempo.
El Fondo habla de mejorar las reservas pero “con la continuación del crédito al sector privado y el crecimiento”. En este punto, el FMI menciona que les interesa que el Gobierno dependa menos de la deuda interna con los bancos y que, para eso, ellos y otros bancos multilaterales están dispuestos a apoyar.
El ruido del Bitcoin y la transparencia
El Fondo mencionó por último los riesgos persistentes del Bitcoin como uno de los puntos clave de negociación. “Si bien muchos de los riesgos asociados (al Bitcoin) no se han materializado, existe un reconocimiento conjunto sobre la necesidad de redoblar los esfuerzos para mejorar la transparencia y mitigar los potenciales riesgos fiscales y de estabilidad financiera del proyecto Bitcoin. Discusiones adicionales serán necesarias sobre este y otros temas claves”, dice el comunicado.
En enero de 2022, una misión técnica del Fondo concluyó que, al ser moneda de curso legal, el Bitcoin implicaba muchos riesgos debido a que su valor fluctúa demasiado, pero además señaló que toda la tarea gubernamental para prevenir el lavado de dinero se ponía cuesta arriba.
Por eso, el Fondo volvió a mencionar la necesidad de mejorar la transparencia en la gestión pública. En enero de 2022 pidió al país “mejorar los procedimientos de compras, incluyendo información de los beneficiarios finales de los contratos adjudicados”; fortalecer la transparencia fiscal, incluido el uso de los fondos destinados para atender la emergencia del Covid-19 y que terminaron siendo investigados por graves indicios de corrupción ; y también pidió transparencia para el uso del fondo que se había usado par “definirparámetros para auditar a Chivo y Fidebitcoin”.
Según el Fondo, la estructura de la economía salvadoreña necesita una estrategia “para mejorar la transparencia, el clima de inversión y la gobernanza”. El Fondo asegura que el Gobierno ha “avanzado en la preparación de propuestas legislativas para abordar la corrupción, las vulnerabilidades en materia de blanqueo de dinero y las deficiencias de los marcos de contratación pública”.
No hay una explicación concreta de qué tipo de leyes son esas, pero el Fondo asegura que el Gobierno está trabajando con “socios externos” que ayudan al país a contar con las mejores prácticas reconocidas a nivel mundial. Pero dos semanas después del comunicado del FMI, en la Asamblea Legislativa apareció una propuesta de reformas a la Ley de Emisión de Activos Digitales . Diario El Mundo reportó que la ley contiene un apartado con normas de conducta para los proveedores de servicios de activos digitales. La propuesta dice que la reforma busca “proteger el ecosistema digital (...) manteniendo estándares de cumplimiento normativo y supervisión…”.
Esta sería la primera propuesta que parece reaccionar a los condicionamientos del FMI en cuanto a la mejora regulatoria en temas de transparencia. Suena a avance, pero en realidad los antecedentes cercanos del país son preocupantes. Documentos judiciales en Estados Unidos revelaron cómo el Gobierno de El Salvador desmanteló los controles anti lavado de dinero que normalmente se usan en el sistema bancario tradicional. Estos controles eran los requisitos de Know Your Client que obligan a las instancias bancarias a identificar a profundidad a sus clientes. Los controles de este tipo que quitó El Salvador fueron en Chivo Wallet, un proyecto gubernamental en la que por la falta de controles permitió el robo de hasta 24 millones de dólares .
A principios de agosto, la Fiscalía General de la República anunció que el país había sido aprobado en una evaluación impulsada desde 2023 por el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (Gafilat) para medir la efectividad en el combate al lavado de activos y el financiamiento al terrorismo.
Pero en lugar de proponer nuevas leyes, según expertos, la mejora en la transparencia solo requeriría tomar medidas que reviertan los errores cometidos hasta ahora. “Un camino idóneo podría ser deshacer todos los entuertos por los cuales ahora la Ley de Acceso a la Información Pública no funciona”, dice Rommel Rodríguez, de la FUNDE.
En mayo pasado, el International Budget Partnership (IBP) degradó a El Salvador al puesto 99 de 125 países por su retroceso en materia de transparencia presupuestaria. El índice del IBP asignado para 2023 cayó de 41 a 24 debido a diversos aspectos, entre ellos, que el presupuesto aprobado para ese año no se hizo público pese a estar aprobado, que no hay un informe de ejecución presupuestaria de medio año, que el informe de auditoría elaborado por la Corte de Cuentas de la República no cumple con estándares internacionales, entre otros aspectos.
Cada año, Transparencia Internacional, una organización fundada para promover la rendición de cuentas del poder en 1993, crea un índice de percepción de la corrupción. En 2023, la edición más reciente, el país llegó a su nivel más bajo en toda su historia. Está en el número 126, cuando hace 10 años estaba en el puesto 80. En 2020, al cumplirse el primer año de Gobierno de Bukele, la posición bajó nueve puestos hasta llegar a 104.
En marzo de 2023, El Salvador fue expulsado del Open Government Partnership, una alianza de 75 países y 106 gobiernos locales al que había ingresado en 2011 y que sirvió para diseñar casi un centenar de reformas legales en temas de transparencia de compras públicas, presupuestos e información pública. El país fue expulsado después de incumplir diversos compromisos con la alianza , no mostrar avances significativos y fallar en la entrega de un plan operativo para cumplir con los estándares de la alianza.
La libertad de expresión y de prensa se ha deteriorado en el país. De estar en el puesto 66 en 2018, se pasó a estar en el puesto 133. La Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) no se cumple. Por ejemplo, entre junio de 2019 y diciembre de 2023 la organización de la sociedad civil Cristosal analizó 1,463 solicitudes de información realizadas al Gobierno por medios de comunicación, organizaciones y periodistas. De estas solicitudes, solo hubo respuesta en 394 casos y en 1,069 fueron denegadas o no entregadas.
Desde 2020, el Instituto de Acceso a Información Pública ha marcado retrocesos en la transparencia del Gobierno. Una de sus primeras decisiones en 2020 fue dejar de transmitir las sesiones del pleno del Instituto.
